就業是民生之本。近年來，我國積極推進就業優先戰略，重點加強勞動力資源合理配置、健全就業支持機制、完善就業服務平臺、健全失業援助政策，就業總體保持平穩增長態勢。2018年，城鎮新增就業1361萬人、調查失業率穩定在5％左右的較低水平。我們這個近14億人口的發展中大國，實現了比較充分的就業。

今年的《政府工作報告》提出，“進一步穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”，把穩就業擺在突出位置，并提出了“城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率5.5％左右，城鎮登記失業率4.5％以內”的目標。對此，我們需更好實施就業優先戰略，采取有針對性的措施，加大改革力度，釋放市場主體活力，特別是更好發揮以下五個層面核心要素有效促進就業的作用，切實構建實現就業平穩增長的全方位動力系統。通過深挖就業增長潛力，拓展就業增長空間，進一步鞏固就業持續穩定增長的良好態勢。

推動經濟持續穩定增長，為就業增長提供支撐

持續穩定的經濟增長，是不斷創造就業崗位的前提。根據國家統計局的數據測算，我國經濟增長的就業彈性呈上升趨勢。從GDP每增長1個百分點帶動城鎮新增就業規模來看，2003年至2008年平均約為100萬人，2009年至2011年提高到平均約為130萬人，2012年至2013年平均約為150萬人，2014年至2017年平均約為173萬人，2018年這一數值進一步提高到近200萬人。據此測算，我國GDP保持6%以上的增長速度，就可以基本消化每年1100萬左右的新增就業需求。

當前我國經濟增長仍然保持較好勢頭，在此基礎上應更好實施就業優先戰略，促進經濟增長與就業增長的良性互動。一方面，在制定經濟發展規劃、調整產業結構和產業布局時，可優先考慮擴大就業規模、改善就業結構和提高就業質量，探索建立政府投資和重大項目帶動就業的評估體系。另一方面，在擴大內需、培育新消費增長點時，把培育新的就業增長點作為重要的考慮因素。與此同時，在化解產能過剩的進程中，需更有針對性地做好失業人員再就業工作。

更好發展以制造業為主體的實體經濟，為就業增長夯實基礎

近年來，我國制造業就業規模不斷擴大，2018年全國城鎮就業人員4.3億人，其中制造業就業規模約9000萬人，占城鎮就業人員的比重超過20%，是提供城鎮就業崗位最多的領域。以制造業為主體的實體經濟，不僅創造了大量就業崗位，也是服務業就業增長的基礎支撐。

當前，我國制造業就業存在較大的提升空間。保持制造業就業的重要作用，既要重視新就業空間的拓展，也要重視延續勞動密集型產業在促進就業方面的優勢。具體來看，要加快發展先進制造業，通過科技創新提高制造業就業的全球競爭力，通過新舊動能的接續轉換拓展新的就業空間；要充分利用我國巨大的國內市場和梯度發展優勢，有選擇地推動傳統制造業向中西部地區轉移，在改造優化升級的基礎上，延續勞動密集型產業的就業優勢；要加大對機械、航空航天、信息及通信技術、機器人、醫藥產品等國際貿易摩擦重點行業和領域的就業監測，實施好企業就業援助政策；要加大職業教育和就業培訓投入力度，提高職工轉崗就業的能力；要加強對教育領域薄弱環節的投入，全面提升勞動者綜合素質。

創新發展以服務業為主體的新的經濟形態，為就業增長拓展空間

互聯網、數字化技術、人工智能等快速發展，催生了數字經濟、共享經濟等，形成了就業增長的新源泉。有研究數據顯示，2018年，我國數字經濟領域就業人數達1.91億人，占當年總就業人數的比重為24.6%，同比增長11.5%。其中，第三產業數字化轉型就業崗位約1.3億個，占第三產業總就業人數的37.2%，成為吸納就業的主力軍，信息服務、電子商務等行業吸納就業的潛力巨大。同時，隨著就業方式的靈活多樣，涌現出了兼職就業、分時就業等新形式，成為勞動者就業增收的新選擇。

發揮新的經濟形態對就業的促進作用，需要進一步深化“放管服”改革，使審批服務更加便民和高效，持續優化營商環境，激發各類市場主體干事創業的熱情。同時，還需堅持包容審慎的監管理念，在探索中不斷完善監管。建立政府和社會資本合作的產業投資引導基金，投資新技術、新產業、新業態、新服務等領域，推動產業轉型升級。同時，注重調動企業的積極性和創造性，引領中小企業由技術創新向全方位創新轉變、由要素驅動向創新驅動轉變，加快產業結構優化升級。

持續減輕小微企業負擔，為就業增長激發活力

小微企業是就業的“蓄水池”。隨著商事制度等方面的改革不斷深入，我國市場準入環境持續優化，各類市場主體快速增長，2019年1至4月，全國新登記企業日均達到1.86萬戶。與此同時，新設小微企業的就業帶動作用得到鞏固。調查數據顯示，2018年新設小微企業一周年后平均從業人員比開業時增長16%，由開業時平均每戶6.38人增加到7.4人，對促進高校應屆畢業生和失業人員再就業及穩定全國就業形勢起到了重要作用。同時，相繼出臺的多項減稅降費政策，也使實體經濟明顯受益，提振了市場信心，有效帶動了社會就業崗位的增加。

應該看到，依托不斷擴大的國內消費市場，小微企業在促進就業方面依然有較大的增長潛力。今后可考慮在加大減稅、降費、降低要素成本的基礎上，著力降低制度性交易成本，實施與小微企業社會功能相適應的差異化的社保和稅收政策，根據企業的規模確定差異化的繳費政策，對小微企業給予更大的降費比例。與此同時，可考慮大力推進動產融資尤其是存貨融資的發展，著力解決小微企業“融資難”問題；發展普惠金融，采取包容審慎的監管政策；降低企業用能和物流成本，減少中介服務事項和機構的涉企收費。

實施更加精準的就業援助政策，為就業增長筑牢保障

為就業困難人群提供就業援助，是保持就業穩定的重要一環。近年來，更加積極的就業政策深入實施，為就業困難群體自主就業提供創業培訓、政策咨詢、開業指導、稅費減免、小額擔保貸款等一系列支持服務，為接收就業困難人員就業的企業提供社會保險補貼和崗位補貼，為更多就業困難人員提供公益性崗位。

今后要保持就業的平穩增長，仍需保持積極就業政策的延續性和穩定性，增強其重點幫扶作用。一方面，重點關注在新舊動能轉換進程中受影響的企業，發揮就業補助資金的引導作用，支持企業內部消化為主，同時多渠道分流安置下崗人員。另一方面，加強職業技能培訓，提高勞動者跨行業就業的能力，鼓勵和支持各類人力資源服務機構、職業培訓機構針對轉崗人員開展職業介紹、職業培訓等再就業服務。同時，進一步加強就業指導和職業介紹、設置公益性就業崗位、實施社會救助等措施，加強對就業困難人員的托底安置，不斷提高就業扶持政策精細化水平，在穩就業的同時提升就業質量。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會發展研究所）