進一步完善住房保障體系

我國目前的住房保障體系是在1998年停止住房實物分配之后，為應對住房商品化條件下部分中低收入家庭出現住房支付能力不足的問題而逐步形成的。經過20多年努力，我國住房保障工作取得了較大成就。未來需從縱橫兩個維度進一步完善住房保障體系，在保障內涵上進一步豐富、多元，在保障管理上進一步精細、精準。

縱向維度：進一步豐富住房保障的內涵

完善住房保障體系，關鍵是怎樣看待住房保障的作用。必須看到，一方面，住房保障具有很強的外部性。住房問題既是民生問題，也是社會問題、經濟問題，甚至是政治問題。所以住房保障不僅僅是解決低收入者“住”的問題，還有很強的外部性，對解決其他一些經濟和社會問題具有廣泛意義。例如，可以提升公共健康水平和降低醫療風險，降低就業者的生活成本和提升勞動者自身素質，促進勞動力流動和擴大就業范圍，減緩住房市場的波動和對相關領域的影響，對經濟發展和社會穩定具有積極作用。另一方面，住房保障還有一定的普惠性支持。正是由于住房保障的外部性，決定了住房保障政策既有托底性也有一定的普惠性支持。其中，普惠性支持主要是針對本地無房居民的租房或首次購房需求，普惠性支持的實現程度在不同國家、不同發展階段有所不同。

基于以上認識，住房保障體系的構建應有三個層次，這三個層次依據住房發展的不同階段和政府的財政能力差異各有側重、逐步完善。第一個層次是救助性保障。政府針對低收入家庭提供不交錢或者交很少錢就可以住的房子，具有廉租房性質，是托底性的保障。它有兩種具體方式：一種是實物保障，即建廉租房；另一種是貨幣保障，即發租賃補貼。第二個層次是援助性保障。針對具有一定支付能力、但又無法完全依靠自身能力解決住房困難的家庭。援助性保障也分實物和貨幣兩種方式。實物包括用于租賃的公租房和用于購買的產權式保障性住房。我國過去的經濟適用房、集資房等政策性住房就屬于產權式保障住房。援助性保障也可以有貨幣方式，如租房或購房補貼、購房退稅、提供擔保、貸款貼息以及各種金融財稅的一些支持政策都是屬于援助性保障。因為援助性保障主要是靠居民個人的力量來解決住房問題，政府只是讓利或幫扶了一把，所以援助性保障可使政府用等量的投入覆蓋到更多的人群，對解決中低和中等收入家庭的住房困難起到了四兩撥千斤的作用。第三個層次是互助性保障。互助性保障覆蓋面更廣，如以合同儲蓄為基礎形成的住房合作社、在強制儲蓄基礎上形成的住房公積金以及在自愿儲蓄基礎上形成的住房銀行等。這些互助性的措施之所以也算保障，是因為各個國家政府都對此有一定的財政支持政策，或減稅、或擔保、或補貼等，以貨幣支持為主。有了這三個層次，就體現了住房保障的托底性和普惠性支持。在不同的層次，政府提供保障的力度和針對的人群是不同的。救助性保障力度最大，政府投入最多，但保障人群是最少的。對另外兩個層次而言，保障覆蓋的人群相對較多。我國未來住房保障體系的完善應在援助性保障和互助性保障方面更加豐富和多元。

共有產權機制是完善援助性產權保障的重要工具。我國通過大規模實施保障性安居工程等，對城鎮低收入且住房困難群體的救助性保障已取得明顯成效，公租房政策也在進一步擴大覆蓋范圍，面向滿足新市民、外來務工人員和新就業群體的住房需求。目前爭論比較大的是，要不要對符合條件的住房困難者給予實物產權式保障，以及如何實施實物產權式保障。實物產權式保障是援助性保障的重要組成部分，但如何做到公平，避免產權人尋租獲利，關鍵在于制度設計。其中，共有產權機制就是解決這一問題的好辦法。從產權角度來看，合法住房有三類：由政府或其他組織持有完全產權的保障性租賃住房、個人持有非完全產權的保障性產權住房和個人持有完全產權的可租可售的私人住房，這三類住房可以通過產權份額變動實現聯通，以滿足不同發展階段居民的需求。如，我國已有4000多萬人入住公租房，在有需要時，政府可以通過讓渡部分產權的方式逐步退出；我國還有大量的非完全產權的政策性住房，未來這些住房也可以通過產權份額的變動或設計實現市場流通，使保障房與市場房形成無縫對接。而實現各類住房產權份額變動的好機制就是共有產權。有了這種機制安排，就可以消除政策性住房一旦上市所存在的巨大尋租空間。從長遠來看，產權式保障無論是封閉運行還是適時開放，都要搞共有產權這個機制，為產權式保障住房和市場的對接留下制度基礎。這里需要注意，一是如果先封閉后開放，這個封閉的時間不宜太短；二是政府持有的那部分產權的份額和價值是應對未來市場變化的一個重要工具和變量，只要充分運用好，是可以防范風險的。有了共有產權機制，住房保障體系與市場體系就有了對接的條件，兩者共同形成住房供應的全覆蓋。

橫向維度：進一步提高住房保障管理的精細化和精準化水平

無論采取哪一種保障方式，都離不開“分”“供”“管”“退”等四個管理環節，因此，住房保障管理也是完善住房保障體系的重要組成部分。

“分”是要有完善的準入政策及準入機制。準入政策包括準入對象、進入門檻、造假懲戒機制等。有了明確的準入政策，就給了社會穩定的預期，也便于社會監督。根據經濟及住房發展的不同階段和水平，住房保障的準入政策是不同的。我國各地目前也都有住房保障的準入政策，但需要逐步擴大保障準入對象，將符合條件的新市民及外來務工人員納入保障，并精準識別、精準保障。此外，對保障者在租金標準的設定、補貼水平等方面，也應根據收入水平、家庭人數、負擔能力等方面做更精細化的管理。準入機制包括準入的審核程序、分配方式和信息公開等，這些也均應該有明確、因地制宜精細化的規定。例如，住房保障應依申請實施，政府應依據申請人數制定一個合理的最長等候時間，以穩定社會預期。

“供”是明確由誰來提供保障以及提供的制度安排。保障性住房的供給可以由政府直接提供，也可由市場提供（如商品房項目配建）。但無論由誰提供，保障性住房建設的面積等標準應有明確的精細化規定；土地供給、資金來源等應有明確的且常態化的穩定保障供給的機制；金融財稅支持政策也應該根據經濟、社會、住房發展的情形變化，對貨幣保障和實物保障支持的方式和力度不斷豐富、優化、調整，對融資機制進行創新，保證住房保障工作的可持續性。

“管”包括確定管理責任及對人和對房的管理兩方面。從具體的住房保障管理工作層面來講，管理機構的設定、職責、人員編制等都是關系到住房保障工作實施成效的重要方面。有明確的管理責任，還應對被保障人員和保障房建立有效的信息管理系統，對保障的標準建立動態調整機制。除了對租賃性保障住房進行物的管理外，還要對入住保障房的人的行為進行管理。從實踐中來看，以上這些管理的方面都面臨著提升精細化水平的要求。

“退”是住房保障資源有效利用的制度保證。住房保障管理的一大難題是退出管理。從世界各國的實踐來看，凡是在本地已擁有住房的均無權再享受政府提供的住房保障，所以，是否擁有自己的住房是退出保障的一條硬杠杠。對于收入已提高是否需要退出的問題，不同的國家有不同的規定。因此，退出標準的設定、如何審核查處、采取何種退出機制、有什么懲處辦法等都需要住房保障政策明確規定。如此才能做到住房保障的公平和住房保障資源的有效利用，這些都是精細化管理、精準化保障的重要方面。

（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院教授）