我國目前的住房保障體系是在1998年停止住房實(shí)物分配之后，為應(yīng)對(duì)住房商品化條件下部分中低收入家庭出現(xiàn)住房支付能力不足的問題而逐步形成的。經(jīng)過20多年努力，我國住房保障工作取得了較大成就。未來需從縱橫兩個(gè)維度進(jìn)一步完善住房保障體系，在保障內(nèi)涵上進(jìn)一步豐富、多元，在保障管理上進(jìn)一步精細(xì)、精準(zhǔn)。

縱向維度：進(jìn)一步豐富住房保障的內(nèi)涵

完善住房保障體系，關(guān)鍵是怎樣看待住房保障的作用。必須看到，一方面，住房保障具有很強(qiáng)的外部性。住房問題既是民生問題，也是社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題，甚至是政治問題。所以住房保障不僅僅是解決低收入者“住”的問題，還有很強(qiáng)的外部性，對(duì)解決其他一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題具有廣泛意義。例如，可以提升公共健康水平和降低醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，降低就業(yè)者的生活成本和提升勞動(dòng)者自身素質(zhì)，促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)和擴(kuò)大就業(yè)范圍，減緩住房市場(chǎng)的波動(dòng)和對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有積極作用。另一方面，住房保障還有一定的普惠性支持。正是由于住房保障的外部性，決定了住房保障政策既有托底性也有一定的普惠性支持。其中，普惠性支持主要是針對(duì)本地?zé)o房居民的租房或首次購房需求，普惠性支持的實(shí)現(xiàn)程度在不同國家、不同發(fā)展階段有所不同。

基于以上認(rèn)識(shí)，住房保障體系的構(gòu)建應(yīng)有三個(gè)層次，這三個(gè)層次依據(jù)住房發(fā)展的不同階段和政府的財(cái)政能力差異各有側(cè)重、逐步完善。第一個(gè)層次是救助性保障。政府針對(duì)低收入家庭提供不交錢或者交很少錢就可以住的房子，具有廉租房性質(zhì)，是托底性的保障。它有兩種具體方式：一種是實(shí)物保障，即建廉租房；另一種是貨幣保障，即發(fā)租賃補(bǔ)貼。第二個(gè)層次是援助性保障。針對(duì)具有一定支付能力、但又無法完全依靠自身能力解決住房困難的家庭。援助性保障也分實(shí)物和貨幣兩種方式。實(shí)物包括用于租賃的公租房和用于購買的產(chǎn)權(quán)式保障性住房。我國過去的經(jīng)濟(jì)適用房、集資房等政策性住房就屬于產(chǎn)權(quán)式保障住房。援助性保障也可以有貨幣方式，如租房或購房補(bǔ)貼、購房退稅、提供擔(dān)保、貸款貼息以及各種金融財(cái)稅的一些支持政策都是屬于援助性保障。因?yàn)樵�助性保障主要是靠居民個(gè)人的力量來解決住房問題，政府只是讓利或幫扶了一把，所以援助性保障可使政府用等量的投入覆蓋到更多的人群，對(duì)解決中低和中等收入家庭的住房困難起到了四兩撥千斤的作用。第三個(gè)層次是互助性保障�；ブ�性保障覆蓋面更廣，如以合同儲(chǔ)蓄為基礎(chǔ)形成的住房合作社、在強(qiáng)制儲(chǔ)蓄基礎(chǔ)上形成的住房公積金以及在自愿儲(chǔ)蓄基礎(chǔ)上形成的住房銀行等。這些互助性的措施之所以也算保障，是因?yàn)楦鱾�(gè)國家政府都對(duì)此有一定的財(cái)政支持政策，或減稅、或擔(dān)保、或補(bǔ)貼等，以貨幣支持為主。有了這三個(gè)層次，就體現(xiàn)了住房保障的托底性和普惠性支持。在不同的層次，政府提供保障的力度和針對(duì)的人群是不同的。救助性保障力度最大，政府投入最多，但保障人群是最少的。對(duì)另外兩個(gè)層次而言，保障覆蓋的人群相對(duì)較多。我國未來住房保障體系的完善應(yīng)在援助性保障和互助性保障方面更加豐富和多元。

共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制是完善援助性產(chǎn)權(quán)保障的重要工具。我國通過大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程等，對(duì)城鎮(zhèn)低收入且住房困難群體的救助性保障已取得明顯成效，公租房政策也在進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍，面向滿足新市民、外來務(wù)工人員和新就業(yè)群體的住房需求。目前爭論比較大的是，要不要對(duì)符合條件的住房困難者給予實(shí)物產(chǎn)權(quán)式保障，以及如何實(shí)施實(shí)物產(chǎn)權(quán)式保障。實(shí)物產(chǎn)權(quán)式保障是援助性保障的重要組成部分，但如何做到公平，避免產(chǎn)權(quán)人尋租獲利，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)。其中，共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制就是解決這一問題的好辦法。從產(chǎn)權(quán)角度來看，合法住房有三類：由政府或其他組織持有完全產(chǎn)權(quán)的保障性租賃住房、個(gè)人持有非完全產(chǎn)權(quán)的保障性產(chǎn)權(quán)住房和個(gè)人持有完全產(chǎn)權(quán)的可租可售的私人住房，這三類住房可以通過產(chǎn)權(quán)份額變動(dòng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)通，以滿足不同發(fā)展階段居民的需求。如，我國已有4000多萬人入住公租房，在有需要時(shí)，政府可以通過讓渡部分產(chǎn)權(quán)的方式逐步退出；我國還有大量的非完全產(chǎn)權(quán)的政策性住房，未來這些住房也可以通過產(chǎn)權(quán)份額的變動(dòng)或設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)流通，使保障房與市場(chǎng)房形成無縫對(duì)接。而實(shí)現(xiàn)各類住房產(chǎn)權(quán)份額變動(dòng)的好機(jī)制就是共有產(chǎn)權(quán)。有了這種機(jī)制安排，就可以消除政策性住房一旦上市所存在的巨大尋租空間。從長遠(yuǎn)來看，產(chǎn)權(quán)式保障無論是封閉運(yùn)行還是適時(shí)開放，都要搞共有產(chǎn)權(quán)這個(gè)機(jī)制，為產(chǎn)權(quán)式保障住房和市場(chǎng)的對(duì)接留下制度基礎(chǔ)。這里需要注意，一是如果先封閉后開放，這個(gè)封閉的時(shí)間不宜太短；二是政府持有的那部分產(chǎn)權(quán)的份額和價(jià)值是應(yīng)對(duì)未來市場(chǎng)變化的一個(gè)重要工具和變量，只要充分運(yùn)用好，是可以防范風(fēng)險(xiǎn)的。有了共有產(chǎn)權(quán)機(jī)制，住房保障體系與市場(chǎng)體系就有了對(duì)接的條件，兩者共同形成住房供應(yīng)的全覆蓋。

橫向維度：進(jìn)一步提高住房保障管理的精細(xì)化和精準(zhǔn)化水平

無論采取哪一種保障方式，都離不開“分”“供”“管”“退”等四個(gè)管理環(huán)節(jié)，因此，住房保障管理也是完善住房保障體系的重要組成部分。

“分”是要有完善的準(zhǔn)入政策及準(zhǔn)入機(jī)制。準(zhǔn)入政策包括準(zhǔn)入對(duì)象、進(jìn)入門檻、造假懲戒機(jī)制等。有了明確的準(zhǔn)入政策，就給了社會(huì)穩(wěn)定的預(yù)期，也便于社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)經(jīng)濟(jì)及住房發(fā)展的不同階段和水平，住房保障的準(zhǔn)入政策是不同的。我國各地目前也都有住房保障的準(zhǔn)入政策，但需要逐步擴(kuò)大保障準(zhǔn)入對(duì)象，將符合條件的新市民及外來務(wù)工人員納入保障，并精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)保障。此外，對(duì)保障者在租金標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、補(bǔ)貼水平等方面，也應(yīng)根據(jù)收入水平、家庭人數(shù)、負(fù)擔(dān)能力等方面做更精細(xì)化的管理。準(zhǔn)入機(jī)制包括準(zhǔn)入的審核程序、分配方式和信息公開等，這些也均應(yīng)該有明確、因地制宜精細(xì)化的規(guī)定。例如，住房保障應(yīng)依申請(qǐng)實(shí)施，政府應(yīng)依據(jù)申請(qǐng)人數(shù)制定一個(gè)合理的最長等候時(shí)間，以穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。

“供”是明確由誰來提供保障以及提供的制度安排。保障性住房的供給可以由政府直接提供，也可由市場(chǎng)提供（如商品房項(xiàng)目配建）。但無論由誰提供，保障性住房建設(shè)的面積等標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有明確的精細(xì)化規(guī)定；土地供給、資金來源等應(yīng)有明確的且常態(tài)化的穩(wěn)定保障供給的機(jī)制；金融財(cái)稅支持政策也應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、住房發(fā)展的情形變化，對(duì)貨幣保障和實(shí)物保障支持的方式和力度不斷豐富、優(yōu)化、調(diào)整，對(duì)融資機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，保證住房保障工作的可持續(xù)性。

“管”包括確定管理責(zé)任及對(duì)人和對(duì)房的管理兩方面。從具體的住房保障管理工作層面來講，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)定、職責(zé)、人員編制等都是關(guān)系到住房保障工作實(shí)施成效的重要方面。有明確的管理責(zé)任，還應(yīng)對(duì)被保障人員和保障房建立有效的信息管理系統(tǒng)，對(duì)保障的標(biāo)準(zhǔn)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。除了對(duì)租賃性保障住房進(jìn)行物的管理外，還要對(duì)入住保障房的人的行為進(jìn)行管理。從實(shí)踐中來看，以上這些管理的方面都面臨著提升精細(xì)化水平的要求。

“退”是住房保障資源有效利用的制度保證。住房保障管理的一大難題是退出管理。從世界各國的實(shí)踐來看，凡是在本地已擁有住房的均無權(quán)再享受政府提供的住房保障，所以，是否擁有自己的住房是退出保障的一條硬杠杠。對(duì)于收入已提高是否需要退出的問題，不同的國家有不同的規(guī)定。因此，退出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、如何審核查處、采取何種退出機(jī)制、有什么懲處辦法等都需要住房保障政策明確規(guī)定。如此才能做到住房保障的公平和住房保障資源的有效利用，這些都是精細(xì)化管理、精準(zhǔn)化保障的重要方面。

（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授）