“十三五”規(guī)劃明確提出了各省市的能耗強(qiáng)度和總量的“雙控”目標(biāo)。同時控制能源消費(fèi)（碳排放）強(qiáng)度和能源消費(fèi)總量的“雙控雙降”機(jī)制，是我國當(dāng)前節(jié)能減排的主要管理方式。隨著新型城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)，我國城市能源消費(fèi)與碳排放占全社會的比重將進(jìn)一步提升，因此加強(qiáng)城市節(jié)能減排管理勢在必行。目前，城市層面的節(jié)能減排“雙控雙降”指標(biāo)一般按照行業(yè)（條）、區(qū)縣（塊）和重點用能單位（點）三個層級進(jìn)行分解，典型的如北京市節(jié)能減排的三級“雙控雙降”目標(biāo)責(zé)任制。

城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理面臨的困境

“雙控雙降”管理目標(biāo)包括能源強(qiáng)度目標(biāo)與能源總量目標(biāo)�！笆�一五”期間，能源強(qiáng)度分解目標(biāo)主要采取“一刀切”和協(xié)商達(dá)成，沒有充分體現(xiàn)公平和效率的原則。“十二五”以來，能源強(qiáng)度和總量目標(biāo)主要根據(jù)節(jié)能潛力、“自頂向下”式地分解，但“條”“塊”目標(biāo)不協(xié)同，“條”“塊”目標(biāo)分解不徹底并與“點”目標(biāo)不銜接等問題始終存在，從而給“雙控雙降”管理的實施帶來困境。

“雙控雙降”管理的抓手少、覆蓋范圍小。由于節(jié)能減排“條”“塊”目標(biāo)分解不徹底，目前城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理主要聚焦于“點”——重點用能單位。在既有能源統(tǒng)計支撐體系與法人單位管理體制下，其幾乎成為城市節(jié)能減排管理的唯一有效抓手。未來，隨著城市重點耗能企業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)的逐步退出，重點用能單位的門檻也必將越來越低，數(shù)量越來越多，可能造成節(jié)能減排的管理更加復(fù)雜、更加困難。

除了“點”管理之外，各部門（“條”）為了完成自身的節(jié)能減排“雙控雙降”管理分解目標(biāo)，通過自主搭建統(tǒng)計監(jiān)測體系與管理實施體系，來開展節(jié)能減排管理工作，如北京市建筑能耗統(tǒng)計與監(jiān)測平臺建設(shè)、建筑能耗限額管理等。該方式雖然解決了節(jié)能減排“條線”管理的抓手問題，但也導(dǎo)致了節(jié)能管理碎片化、部門交叉等問題，工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域統(tǒng)計口徑各異、節(jié)能減排管理工作“各自為戰(zhàn)”，與總體節(jié)能減排工作以及區(qū)縣節(jié)能減排工作不能實現(xiàn)有效銜接。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整讓位于功能結(jié)構(gòu)調(diào)整

未來我國城市節(jié)能減排將面臨著全新的形勢，包括精細(xì)化、協(xié)同化、智慧化、城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸取代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。第一，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，城市精細(xì)化管理要求節(jié)能減排也需要精細(xì)化。第二，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，節(jié)能減排不僅承擔(dān)降低能耗與碳排放強(qiáng)度和總量的任務(wù)，而且與能源安全、能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、治理大氣污染、其他污染物減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多目標(biāo)相互協(xié)同、共同管理。第三，隨著我國城市工業(yè)化進(jìn)入全新階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將逐漸讓位于功能結(jié)構(gòu)調(diào)整，而城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整將深刻地影響能耗的空間結(jié)構(gòu)變化，未來城市的用能主體也將越來越向功能性園區(qū)、建筑和社區(qū)集中。第四，技術(shù)創(chuàng)新將為節(jié)能減排管理的轉(zhuǎn)型提供重要條件。信息化和物聯(lián)網(wǎng)等智慧城市技術(shù)將為能源管理提供重要創(chuàng)新思路。

城市社區(qū)治理理念與節(jié)能減排“網(wǎng)格化”治理

社區(qū)治理理念來源于新公共管理理論，后者認(rèn)為應(yīng)將公共決策、資源和任務(wù)的控制權(quán)從公共組織轉(zhuǎn)移向社區(qū)，提高社區(qū)管理事務(wù)的能力。社區(qū)治理理論強(qiáng)調(diào)各部門共同參與和協(xié)作來提高社區(qū)治理成效。奧斯特羅姆的多中心理論也強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)和多個地方自治組織來共同治理公共資源。網(wǎng)格化管理是社區(qū)治理理念的重要探索，目前已漸漸向網(wǎng)格化治理、合作共治等模式轉(zhuǎn)變。將社區(qū)治理理念應(yīng)用于節(jié)能減排領(lǐng)域，目前所見文獻(xiàn)較少。

當(dāng)前城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理面臨的困境是一種結(jié)構(gòu)性問題，很難在現(xiàn)行節(jié)能減排統(tǒng)計體系下予以有效解決。同時，城市節(jié)能減排也面臨著精細(xì)化、協(xié)同化、功能結(jié)構(gòu)調(diào)整等重要形勢。因此有必要在節(jié)能減排“雙控雙降”管理模式的框架下，基于城市社區(qū)治理理念，提出“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”組織方式，助推城市節(jié)能減排“雙控雙降”管理。

“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”的組織方式，即從社區(qū)網(wǎng)格開始，核算網(wǎng)格內(nèi)用能主體的能耗與碳排放，并確定社區(qū)網(wǎng)格的節(jié)能減排“雙控雙降”目標(biāo)，由此“自底向上”地加總形成街道（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、或未正式行政建制的功能區(qū)域）網(wǎng)格和區(qū)縣網(wǎng)格的“雙控雙降”目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上實施節(jié)能減排的“雙控雙降”管理工作。區(qū)縣、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級網(wǎng)格長由節(jié)能減排主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，設(shè)立社區(qū)級網(wǎng)格長，負(fù)責(zé)社區(qū)范圍內(nèi)用能主體的能耗監(jiān)測、統(tǒng)計、確立目標(biāo)與分解、考核實施、參與節(jié)能量交易或碳排放權(quán)交易等工作，并實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)與其他目標(biāo)的協(xié)同管理。此外，探索成立社區(qū)節(jié)能減排網(wǎng)格化治理委員會，由小區(qū)業(yè)主代表、用能單位代表構(gòu)成，逐步實現(xiàn)由“網(wǎng)格化”管理到“網(wǎng)格化”治理轉(zhuǎn)變。

上述“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”的組織方式，將“社區(qū)級網(wǎng)格”作為節(jié)能減排“雙控雙降”管理的抓手，而非重點用能單位，這是本思路的重要創(chuàng)新，有以下幾個方面的優(yōu)勢：第一，體現(xiàn)了社區(qū)治理的重要理念。第二，減少管理對象的同時，實現(xiàn)用能單位的全覆蓋。如前所述，隨著重點用能單位門檻不斷降低，數(shù)量將不斷增加，管理難度也將進(jìn)一步增加。而社區(qū)級網(wǎng)格不僅數(shù)量少，且能夠全面覆蓋用能單位，包括非重點用能單位和居民生活能耗，提高精細(xì)化管理程度。第三，社區(qū)級網(wǎng)格與街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級網(wǎng)格、進(jìn)而與區(qū)縣管理實現(xiàn)無縫對接，彌補(bǔ)了原有重點用能單位與區(qū)縣管理之間的空間缺位，對科學(xué)確定區(qū)縣節(jié)能減排分解目標(biāo)以及進(jìn)一步分解目標(biāo)具有十分關(guān)鍵的作用。第四，通過社區(qū)級網(wǎng)格長管理制度，更有利于多部門的協(xié)調(diào)和多目標(biāo)的整合管理，并通過參與節(jié)能減排市場化機(jī)制，有效彌補(bǔ)單體建筑節(jié)能量或減排量過小、建筑主體過多的不足。

但“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”組織方式也要相關(guān)政策機(jī)制予以保障。一方面，應(yīng)充分整合城市節(jié)能減排的統(tǒng)計體系，包括行業(yè)統(tǒng)計、部門統(tǒng)計和重點用能單位調(diào)查數(shù)據(jù)等，并按照“社區(qū)—街道—區(qū)縣網(wǎng)格化”的組織方式予以呈現(xiàn)。另一方面，在提倡用能主體主動參與“社區(qū)網(wǎng)格化”治理的同時，應(yīng)確�！吧鐓^(qū)網(wǎng)格化”治理的法定權(quán)利與責(zé)任義務(wù)，依法履行節(jié)能減排管理職責(zé)。

（本文系北京市2019年度財政課題“區(qū)域節(jié)能減排精細(xì)化管理新方式研究”階段性成果）

（作者單位：南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院公共事業(yè)管理系、氣候變化與公共政策研究院）