以“網格化”助推城市節能減排“雙控雙降”管理

“十三五”規劃明確提出了各省市的能耗強度和總量的“雙控”目標。同時控制能源消費（碳排放）強度和能源消費總量的“雙控雙降”機制，是我國當前節能減排的主要管理方式。隨著新型城鎮化的繼續推進，我國城市能源消費與碳排放占全社會的比重將進一步提升，因此加強城市節能減排管理勢在必行。目前，城市層面的節能減排“雙控雙降”指標一般按照行業（條）、區縣（塊）和重點用能單位（點）三個層級進行分解，典型的如北京市節能減排的三級“雙控雙降”目標責任制。

城市節能減排“雙控雙降”管理面臨的困境

“雙控雙降”管理目標包括能源強度目標與能源總量目標。“十一五”期間，能源強度分解目標主要采取“一刀切”和協商達成，沒有充分體現公平和效率的原則。“十二五”以來，能源強度和總量目標主要根據節能潛力、“自頂向下”式地分解，但“條”“塊”目標不協同，“條”“塊”目標分解不徹底并與“點”目標不銜接等問題始終存在，從而給“雙控雙降”管理的實施帶來困境。

“雙控雙降”管理的抓手少、覆蓋范圍小。由于節能減排“條”“塊”目標分解不徹底，目前城市節能減排“雙控雙降”管理主要聚焦于“點”——重點用能單位。在既有能源統計支撐體系與法人單位管理體制下，其幾乎成為城市節能減排管理的唯一有效抓手。未來，隨著城市重點耗能企業和大型工業企業的逐步退出，重點用能單位的門檻也必將越來越低，數量越來越多，可能造成節能減排的管理更加復雜、更加困難。

除了“點”管理之外，各部門（“條”）為了完成自身的節能減排“雙控雙降”管理分解目標，通過自主搭建統計監測體系與管理實施體系，來開展節能減排管理工作，如北京市建筑能耗統計與監測平臺建設、建筑能耗限額管理等。該方式雖然解決了節能減排“條線”管理的抓手問題，但也導致了節能管理碎片化、部門交叉等問題，工業、建筑、交通等領域統計口徑各異、節能減排管理工作“各自為戰”，與總體節能減排工作以及區縣節能減排工作不能實現有效銜接。

產業結構調整讓位于功能結構調整

未來我國城市節能減排將面臨著全新的形勢，包括精細化、協同化、智慧化、城市功能結構調整逐漸取代產業結構調整等。第一，“城市管理應該像繡花一樣精細”，城市精細化管理要求節能減排也需要精細化。第二，隨著生態文明建設的持續推進，節能減排不僅承擔降低能耗與碳排放強度和總量的任務，而且與能源安全、能源供給側結構轉型、治理大氣污染、其他污染物減排、循環經濟等多目標相互協同、共同管理。第三，隨著我國城市工業化進入全新階段，產業結構調整將逐漸讓位于功能結構調整，而城市功能結構調整將深刻地影響能耗的空間結構變化，未來城市的用能主體也將越來越向功能性園區、建筑和社區集中。第四，技術創新將為節能減排管理的轉型提供重要條件。信息化和物聯網等智慧城市技術將為能源管理提供重要創新思路。

城市社區治理理念與節能減排“網格化”治理

社區治理理念來源于新公共管理理論，后者認為應將公共決策、資源和任務的控制權從公共組織轉移向社區，提高社區管理事務的能力。社區治理理論強調各部門共同參與和協作來提高社區治理成效。奧斯特羅姆的多中心理論也強調政府機構和多個地方自治組織來共同治理公共資源。網格化管理是社區治理理念的重要探索，目前已漸漸向網格化治理、合作共治等模式轉變。將社區治理理念應用于節能減排領域，目前所見文獻較少。

當前城市節能減排“雙控雙降”管理面臨的困境是一種結構性問題，很難在現行節能減排統計體系下予以有效解決。同時，城市節能減排也面臨著精細化、協同化、功能結構調整等重要形勢。因此有必要在節能減排“雙控雙降”管理模式的框架下，基于城市社區治理理念，提出“社區—街道—區縣網格化”組織方式，助推城市節能減排“雙控雙降”管理。

“社區—街道—區縣網格化”的組織方式，即從社區網格開始，核算網格內用能主體的能耗與碳排放，并確定社區網格的節能減排“雙控雙降”目標，由此“自底向上”地加總形成街道（或鄉鎮、或未正式行政建制的功能區域）網格和區縣網格的“雙控雙降”目標，在此基礎上實施節能減排的“雙控雙降”管理工作。區縣、街道或鄉鎮級網格長由節能減排主管領導擔任，設立社區級網格長，負責社區范圍內用能主體的能耗監測、統計、確立目標與分解、考核實施、參與節能量交易或碳排放權交易等工作，并實現節能減排目標與其他目標的協同管理。此外，探索成立社區節能減排網格化治理委員會，由小區業主代表、用能單位代表構成，逐步實現由“網格化”管理到“網格化”治理轉變。

上述“社區—街道—區縣網格化”的組織方式，將“社區級網格”作為節能減排“雙控雙降”管理的抓手，而非重點用能單位，這是本思路的重要創新，有以下幾個方面的優勢：第一，體現了社區治理的重要理念。第二，減少管理對象的同時，實現用能單位的全覆蓋。如前所述，隨著重點用能單位門檻不斷降低，數量將不斷增加，管理難度也將進一步增加。而社區級網格不僅數量少，且能夠全面覆蓋用能單位，包括非重點用能單位和居民生活能耗，提高精細化管理程度。第三，社區級網格與街道或鄉鎮級網格、進而與區縣管理實現無縫對接，彌補了原有重點用能單位與區縣管理之間的空間缺位，對科學確定區縣節能減排分解目標以及進一步分解目標具有十分關鍵的作用。第四，通過社區級網格長管理制度，更有利于多部門的協調和多目標的整合管理，并通過參與節能減排市場化機制，有效彌補單體建筑節能量或減排量過小、建筑主體過多的不足。

但“社區—街道—區縣網格化”組織方式也要相關政策機制予以保障。一方面，應充分整合城市節能減排的統計體系，包括行業統計、部門統計和重點用能單位調查數據等，并按照“社區—街道—區縣網格化”的組織方式予以呈現。另一方面，在提倡用能主體主動參與“社區網格化”治理的同時，應確保“社區網格化”治理的法定權利與責任義務，依法履行節能減排管理職責。

（本文系北京市2019年度財政課題“區域節能減排精細化管理新方式研究”階段性成果）

（作者單位：南京信息工程大學法政學院公共事業管理系、氣候變化與公共政策研究院）