城鎮化是現代化的必由之路，也是鄉村振興和區域協調發展的有力支撐。黨的十九大報告提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。今年的《政府工作報告》提出，“提高新型城鎮化質量”“新型城鎮化要處處體現以人為核心”。可見，優化布局、提高質量等，都是推進新型城鎮化建設需要深化認識抓落實的重要方面。

優化城鎮化布局形態

以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，是對優化城鎮化布局形態的要求。在理解上和實踐中，應妥善處理好三個層次的發展關系。

一是城市群地區與非城市群地區的發展關系。城市群地區是城鎮化發展到高級階段的產物，一般來說，只有那些經濟發達、城鎮化水平高的地區才可能出現城市群。以我國目前的城鎮化階段和水平而論，城市群只可能出現在局部地區。而且，將來城市群也不可能覆蓋全部國土和人口。切忌不顧主客觀條件，拔苗助長式地發展城市群。同時還要注意，發展城市群的主要目的是帶動全國經濟社會的整體發展，而不是拉大地區差距，讓城市群地區獨善其身。發揮城市群的帶動作用，就是要構建城市群地區和非城市群地區協同發展的機制，這才是協調發展的城鎮格局的初衷。

二是城市群之間的發展關系。城市群之間既有發展規模的差別，也有發展水平和程度的差別。這種差別是由地區經濟發展水平和產業分工造成的，具有客觀必然性。要尊重區域經濟發展規律，承認不同城市群間發展差別存在的必然性，允許城市群探索各自不同的發展道路，形成發展規模各異、發展水平不一、產業特色鮮明、地域分工明確的城市群發展新格局。切忌把城市群打造成千城一面的城市（鎮）堆積體。

三是城市群內部大中小城市、小城鎮和農村地區的發展關系。城市群是一個包含大中小城市、小城鎮和農村地區的有機綜合體。城市群發展的過程，就是大中小城市、小城鎮和農村地區由不協調到協調發展的過程。

處處體現以人為核心

人民是歷史的創造者，必須堅持人民主體地位，依靠人民創造歷史偉業。新型城鎮化要處處體現以人為核心。

第一，城鎮化的目的是更好地滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，具體包括就業、教育、醫療、住房、養老、休閑娛樂等。炒房炒地的城鎮化、缺乏就業機會的城鎮化、教育不公的城鎮化、看病難看病貴的城鎮化等，都不是新型城鎮化追求的目標。

第二，城鎮化過程要切實尊重廣大人民群眾的意愿，反映廣大人民群眾的意志。城市（鎮）建設，不能讓廣大人民群眾成為看客，不能損害廣大人民群眾的利益。農民被動上樓的城鎮化、只反映長官意志的城鎮化、野蠻拆遷的城鎮化等，都應該摒棄。

第三，城鎮化的最終成果要讓全體人民共享。新型城鎮化要貫徹新發展理念，其中“共享”對新型城鎮化的推進有極強的指導意義。城鎮化的最終成果不能成為少數地區、部門和個人的專利，地區差距、城際差距、城鄉差距等不斷擴大的城鎮化不符合協調發展城鎮格局的要求，應予以杜絕。城鎮化的最終成果要讓廣大人民群眾共享，要體現在廣大人民群眾的獲得感和幸福感上。

以提高質量為導向

長久以來，我國城鎮化發展速度較快，但是質量普遍不高，問題主要體現在以下方面：一是對城市戰略研究重視不夠。許多城市編制的城市規劃缺乏戰略研究的指導。二是城市功能建設滯后。當前許多城市把工作重點放在城市形態建設上，比較重視借國際前衛的低碳、智慧等概念提高城市品位，但滿足城市居民基本生活需求的功能卻比較欠缺。三是土地城鎮化快于人口城鎮化。城市規模越擴越大，占地面積越來越多，而建成區人口密度偏低，農業轉移人口市民化進程滯后。四是城市社會建設滯后。主要表現為對社會問題和社會矛盾化解的重視程度不夠。五是城市地下建設滯后。城市地下綜合管廊建設和地下空間綜合開發利用對于一個城市來說是“百年大計”，馬虎不得。但因其耗時、耗力、耗財，不像地上建設那樣容易彰顯政績，往往重視程度不夠。六是城市規模與資源環境承載能力不匹配。部分特大城市中心區人口過度聚集，資源環境承載能力趨于極限，而中小城市資源環境承載能力較強，但是集聚產業和人口不足。七是城市管理服務水平不高。城市空間開發和人口聚集無序，“城市病”日益凸顯。

提高新型城鎮化質量需要多方面的支撐。要不斷提高資源環境綜合承載能力，構造與城市（鎮）發展規模相匹配的現代基礎設施體系，打造與城市（鎮）人口發展規模相匹配的基本公共服務體系。城市（鎮）建設不能無序擴張，要抱著尊重自然、敬畏自然的心態，劃定城市（鎮）增長邊界和生態紅線，加強節能減排工作。同時，也要防止以生態環境建設的名義搞“偽生態”工程建設。強化基礎設施建設，完善基本公共服務配置，不僅要強調增加投入，解決“供給不足”和“質量不高”的問題，更要強調其與城市（鎮）發展規模相匹配，解決“供給效率”的問題，避免出現“供不應求”和“供過于求”并存的現象。以上方面的改進是提高城鎮化質量的有效途徑。

（作者系中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員）