以積極穩妥的社會政策保障和改善民生

【專題：在發展中保障和改善民生】

主持人語：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心，把增進民生福祉作為發展的根本目的，著眼于在發展中補齊民生短板，積極而為、盡力而為，取得一系列開創性成就。同時，民生改善是一個從低層次到高層次、從不均衡到均衡的過程，改善民生不能脫離國情，而要根據經濟發展和財力狀況循序漸進、量力而行，并廣泛引導人民群眾積極參與、社會各界合力推進。本版今天刊發兩篇文章，探討現階段我國民生建設的成就、理念和舉措，分析新時代社會保障體系建設的路徑，希望對讀者有所啟發。

增進民生福祉是發展的根本目的。改革開放以來，中國共產黨在領導人民推進中國特色社會主義事業的同時，在民生領域取得令世人矚目的成就。習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上指出，“40年來，我們始終堅持在發展中保障和改善民生，全面推進幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶，不斷改善人民生活、增進人民福祉”，“忍饑挨餓、缺吃少穿、生活困頓這些幾千年來困擾我國人民的問題總體上一去不復返了”。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要對民生事業發展提出了新的更高要求。首先，保障和改善民生不再主要是滿足溫飽，而要為人民實現美好生活提供足夠收入和保障，滿足人民在健康、培訓、就業、子女教育、養老、住房、安全等多方面的期待。其次，保障和改善民生重在激活服務對象的內生動力，注重個人發展動機與潛能的開發。再次，保障和改善民生不能局限于個人層面，而要進一步擴展到社區、社會層面關系、結構的調整，為人民提供社會參與的機會，促進社會融合。在此背景下，推進民生事業，要立足現實國情，把握國際因素，遵循科學規律，既盡力而為又量力而行，并把構建積極穩妥的社會政策作為一項重要手段。

既要盡力而為又要量力而行

習近平總書記指出，“民生工作直接同老百姓見面、對賬，來不得半點虛假，既要積極而為，又要量力而行，承諾了的就要兌現”，“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”。保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點。黨的十八大以來，我們黨通過采取切實舉措，不斷把民生保障事業推向前進。但也要看到，民生改善是一個漸進的過程，是一個從低層次到高層次、從不均衡到均衡、從簡單到復雜、從不完善到比較完善的過程，在特定階段、節點，保障和改善民生只能量力而行，切不可提大而無當的目標。

盡力而為，源于堅實的物質基礎和財力保障。2018年，我國國內生產總值突破90萬億元，位居世界第二。綜合國力的不斷增強，為保障和改善民生奠定了雄厚物質基礎。現階段，我國農村養老、醫療、社會救助等社會保障主要項目已經建立起來，并與城鎮居民相關保障項目走向并軌，過去長期存在的社會保障的城鄉二元格局正在破解。其中，新農合向城鎮居民基本醫療保險并軌后，2019年政府人均補助標準達到520元，與新農合出臺時的2002年相比，超出了500元。

盡力而為，旨在應對我國民生保障事業存在的短板、不足、缺陷和問題。在黨的十七大提出學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等民生建設五大目標的基礎上，黨的十九大又補充了幼有所育、弱有所扶兩大目標。當前，我國民生建設取得有目共睹的成就，但限于各方面因素制約，也存在不少短板，特別是在扶貧、住房、教育、醫療、就業、養老、育兒等領域，還存在諸多迫切需要解決的問題。這些影響美好生活實現的障礙，要求我們必須盡力而為、有效應對。

保障和改善民生既要盡力而為，又要量力而行，這是立足特定時期和階段，綜合考量各種復雜因素作出的科學判斷。

量力而行，由我國現階段的基本國情所決定。必須認識到，我國社會主要矛盾的變化，沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。當前，我國雖已成為世界第二大經濟體，但人均GDP仍不到1萬美元，不及美國的1/6。加之我國發展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，經濟增長內生動力還不夠足，創新能力還不夠強，發展質量和效益不夠高，部分地區經濟下行壓力較大，推進民生事業不可急躁冒進。

量力而行，是對民生保障內在規律性的遵循。二戰后，西方國家普遍實施福利國家模式，實行高稅收、高福利，在短時間內起到了凝聚國內民心、提升國家認同的作用，但長期看來，由于過度福利化，結果導致效率低下、增長停滯、通貨膨脹，收入分配最終反而惡化。法國、英國等歐洲國家因為福利改革引發了嚴重的社會和政治危機，這方面教訓我們應當汲取。因此，我們應遵循民生保障內在規律，將收入提高建立在勞動生產率提高的基礎上，將福利水平提高建立在經濟和財力可持續增長的基礎上。

構建積極穩妥的社會政策體系

習近平總書記強調，“要解決好社會政策托底問題，重視保障和改善民生”。推進新時代民生保障事業的關鍵是制度創新。在這方面，社會政策作為國家影響福利的政策行為，地位獨特，不可替代。改革開放以來，我們不斷完善社會政策，為民生工作提供有效支持。

通覽各國實踐，民生領域的社會政策主要存在再分配型社會政策和發展型社會政策兩種模式。再分配型社會政策是伴隨福利國家體制出現的，強調公平、普惠、協調，在制度設計上強調項目齊全、覆蓋全民、較高標準、較低門檻的準入，在機制上強調國家統攬、政府責任，而比較忽視社會組織、社區、個人的責任。這種模式導致國家負擔加重、社會創新乏力、窮人福利依賴、失業上升、經濟滯脹等嚴重問題。發展型社會政策也稱為積極社會政策、生產型社會政策等，是西方國家在反思“福利國家”弊端過程中形成的一種社會政策取向。發展型社會政策強調發展、效率與預防，在政策設計上強調創新政策項目、投資人力資本、開發人類潛能、注重福利項目的經濟性，在機制上強調國家、社會與個人的分擔共責。發展型社會政策對福利國家走出經濟危機、煥發發展活力功不可沒，但也存在忽視弱勢群體、公平受損、福利下降等問題。

以上兩種社會政策模式都不盡科學合理，但能夠為我們提供借鑒和警示。當前，我國建構的社會政策，彰顯出發展與民生互構互促、公平與效率相伴相生、國家與社會多元共責的特點，既蘊含“發展”“積極”，也貫徹“協調”“穩妥”，體現了保障和改善民生既要盡力而為又要量力而行的理念。這種社會政策，是一種積極穩妥的社會政策。

積極穩妥的社會政策主張社會政策不應只是單純的財政支出，不能簡單地將社會財富從一個群體轉移到另一個群體，而應與經濟政策、經濟發展相結合、相融合，將其設計為一種兼具財富的生產和分配功能的制度性安排。積極穩妥的社會政策首先和重點強調“積極”，主張社會政策應有利于經濟發展，經濟發展促進民生保障走上新臺階，以更好滿足人民的美好生活需要。積極穩妥的社會政策同時強調“穩妥”，社會政策不僅應與經濟發展協調，內部也應均衡發展，社會政策的任何改革創新都不能導致公平受損、福利下降。概括而言，我國社會政策的“積極”之維重在“盡力而為”，“穩妥”之維重在“量力而行”。

社會政策的“積極”之維。其一，注重民生保障政策項目的經濟性，使其社會性與經濟性兼具，實現民生保障項目經濟、社會的雙重乃至多重效益。其二，注重投資政策對象的人力資本，通過培訓和素質教育，增加政策對象參與生產性就業和創業機會。其三，防止和避免貧困的代際傳遞，對于長期貧困、深度貧困人群，除了給予物質幫助和就業扶持外，重視其子女教育，增強其子女在勞動力市場上的就業能力，幫助其家庭實現脫貧。其四，注重增強政策對象的主體性，激發其改變現狀的動機和愿望，實現其自立自強。在這方面，目前精準扶貧注重扶志扶智，可以說找對了方向。

社會政策的“穩妥”之維。其一，社會政策應堅守底線，發揮托底保障功能，對競爭失利陷入困難、失業和貧困的群體給予基本的社會救助，避免造成社會風險。要按照習近平總書記指出的，通過“社會政策托底等多種渠道幫助就業困難人員，實現零就業家庭動態‘清零’，確保安置分流有序、社會和諧穩定”。其二，社會政策應注重均衡，當前主要是補短板，對民生建設七大目標中的短板，要加大投入，實現均衡發展。其三，社會政策應協調發展，協調好各大民生建設目標內部、之間的關系。當下社會政策應加大對農村、中西部地區的投入力度。其四，社會政策要適度發展，這個適度主要是指社會政策與經濟發展之間的適度，“過”與“不及”都是應當避免的。

（作者：李迎生，系中國人民大學社會學理論與方法研究中心暨社會工作與社會政策系教授，中國社會工作學會副會長）