新中國(guó)地方立法權(quán): 歷史、歧視及矯正

摘 要: 改革的過(guò)程就是不斷去特權(quán)化的過(guò)程，立法特權(quán)是一切特權(quán)的源頭，立法不平等是最深刻和最上游的不平等，全面擴(kuò)大地方立法權(quán)的平權(quán)過(guò)程就是在立法上從特權(quán)走向憲法平等的過(guò)程。故此，2015 年《立法法》第一次修改的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了優(yōu)化我國(guó)立法體制本身，必將極大促進(jìn)地方治理能力的全面提升和治理方式的法治轉(zhuǎn)型，也會(huì)更加深遠(yuǎn)地影響我國(guó)中央與地方關(guān)系的法治化發(fā)展。同時(shí)，地方立法主體的擴(kuò)大也是執(zhí)政黨兌現(xiàn)“共同富裕”和“科學(xué)發(fā)展”政治承諾的關(guān)鍵步驟和革命性舉措，符合社會(huì)主義的本質(zhì)要求。通過(guò)對(duì)地方立法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，未來(lái)應(yīng)將設(shè)區(qū)的市改制為自治市，在保留其立法權(quán)能并轉(zhuǎn)化立法權(quán)屬性的基礎(chǔ)上，適時(shí)地賦予縣政與其事權(quán)相適應(yīng)的立法權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)建國(guó)初期即 1954 年以前地方立法權(quán)配置格局的歷史性回歸。

關(guān)鍵詞: 2015 年《立法法》修改; 地方立法; 憲法平等

中圖分類號(hào): DF2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào): 1001－5981( 2017) 06－0050－05

一

2015 年 3 月 15 日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》。其中，地方立法權(quán)力配置上的制度變遷與主體擴(kuò)容，構(gòu)成了本次修法的最大亮點(diǎn)。在法律文本意義上，本次修法將地方立法權(quán)主體，從此前的省級(jí)政權(quán)和 49 個(gè)較大的市政權(quán)①擴(kuò)大到了省級(jí)政權(quán)、所有設(shè)區(qū)的市政權(quán)( 截止 2015 年 4 月初，我國(guó)設(shè)區(qū)的市共有286 個(gè)) 和自治州政權(quán)［1］259。同時(shí)，《立法法》修改決定還規(guī)定，廣東省東莞市和中山市、甘肅嘉峪關(guān)市、海南三沙市四個(gè)不設(shè)區(qū)的“地級(jí)市”，比照設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)。這樣，截止目前，除了黑龍江省大興安嶺地區(qū)，新疆維吾爾自治區(qū)哈密地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)，西藏自治區(qū)山南地區(qū)、那曲地區(qū)和阿里地區(qū)，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟、錫林郭勒盟和阿拉善盟，我國(guó)大陸所有“地市級(jí)”政權(quán)依法均享有了一定程度上的地方立法權(quán)或地方立法參與權(quán)［2］。從這個(gè)角度而言，我國(guó)省級(jí)政權(quán)和“地市級(jí)”政權(quán)經(jīng)過(guò)本次立法法修改，一改過(guò)往對(duì)“紅頭文件”和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等人治治理模式的高度路徑依賴，都具備了通過(guò)立法和法治方式實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)治理的權(quán)力能力與資質(zhì)。

從 1954 憲法頒行至 1979 年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》出臺(tái)，是新中國(guó)國(guó)家立法權(quán)不斷向中央集中的歷史時(shí)期。該階段立法權(quán)的集中與上收主要表現(xiàn)在: 一方面，1954 年憲法明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。這里所謂立法權(quán)，只有一個(gè)，就是指“國(guó)家立法權(quán)”，既不包括 82 年憲法以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)享有的立法權(quán)，也不包括今天的“地方立法權(quán)”和“行政立法權(quán)”。［3］31－50但是，不到一年的立法實(shí)踐就暴露出，僅有全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)根本無(wú)法適應(yīng)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的規(guī)范需求。于是，1955 年第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，“依照憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。［4］2441959 年第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告的決議》中作出:“大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對(duì)現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時(shí)地加以修改，作出新的規(guī)定”。［5］62這一決議賦予了全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行修改的權(quán)力。另一方面，1954 憲法取消了一般地方享有的法令、法規(guī)和條例( 擬) 制定權(quán)，僅規(guī)定了民族自治地方自治條例和單行條例的制定權(quán)。事實(shí)上，由于當(dāng)時(shí)民族自對(duì)于《立法法》第一次修改的重大法治意義，官方和學(xué)者多從我國(guó)立法體制完善、地方立法權(quán)限范圍的界定等方面申述，并主張用“控權(quán)論”甚至“限權(quán)論”指導(dǎo)地方立法擴(kuò)容，以防止立法權(quán)力的地方濫用，避免重復(fù)立法和粗糙立法，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。筆者以為，擴(kuò)大地方立法權(quán)是在立法領(lǐng)域貫徹落實(shí)憲法平等原則的具體體現(xiàn)，其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了優(yōu)化我國(guó)立法體制本身，必將極大地促進(jìn)地方治理能力的全面提升和治理方式的法治轉(zhuǎn)型，還會(huì)更加深遠(yuǎn)地影響著我國(guó)中央與地方關(guān)系的法治化進(jìn)程。同時(shí)，地方立法主體的擴(kuò)大也是執(zhí)政黨兌現(xiàn)“共同富裕”和“科學(xué)發(fā)展”政治承諾的關(guān)鍵步驟和革命性舉措，在全面深化改革和全面依法治國(guó)進(jìn)程中具有基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用。地方立法擴(kuò)權(quán)無(wú)論從主體還是從立法事項(xiàng)上，應(yīng)有更大拓展余地和擴(kuò)容空間，從而給更多的后發(fā)地方政權(quán)更大的自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)，惟其如此地區(qū)差距的縮小才會(huì)有剛性的體制保障，后發(fā)地方也才能有機(jī)會(huì)充分利用“歷史欠賬”留下的巨大制度紅利，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展和公平競(jìng)爭(zhēng)。故此，注入央地關(guān)系視角和改革階段理論，對(duì)于放大修法意義和修法價(jià)值大有裨益!

二

新中國(guó)地方立法權(quán)配置在 1954 年憲法頒行前曾一度形成了權(quán)力最大化和主體多元化格局。根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，這一時(shí)期我國(guó)立法體制采中央立法和地方立法二元結(jié)合模式。首先，在中央，享有立法權(quán)的主體是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議和中央人民政府委員會(huì)。其次，就一般地方而言，大行政區(qū)、省、市、縣人民政府委員會(huì)均享有與其自身政務(wù)有關(guān)的、層級(jí)分明的地方立法權(quán)。根據(jù) 1949 年 12 月 26 日政務(wù)院制定的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》第 1、4 條的規(guī)定，大區(qū)人民政府委員會(huì)享有大區(qū)組織條例草案擬定權(quán)和暫行法令條例的擬定權(quán);1950 年 1 月 7 日政務(wù)院公布的《省人民政府組織通則》第 4條規(guī)定，省人民政府委員會(huì)有權(quán)擬定與省政有關(guān)的暫行法令條例; 同日政務(wù)院公布的《市人民政府組織通則》第 4 條規(guī)定，市人民政府委員會(huì)有權(quán)擬定與市政有關(guān)的暫行法令條例; 而政務(wù)院同日公布的《縣人民政府組織通則》第 4 條則規(guī)定，縣人民政府委員會(huì)有權(quán)擬定與縣政有關(guān)的單行法規(guī)。最后，在民族自治地方，根據(jù) 1952 年 8 月 8 日中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第 23 條之規(guī)定，各民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定本自治地方的單行法規(guī)。

從 1954 憲法頒行至 1979 年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》出臺(tái)，是新中國(guó)國(guó)家立法權(quán)不斷向中央集中的歷史時(shí)期。該階段立法權(quán)的集中與上收主要表現(xiàn)在: 一方面，1954 年憲法明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。這里所謂立法權(quán)，只有一個(gè)，就是指“國(guó)家立法權(quán)”，既不包括 82 年憲法以來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)享有的立法權(quán)，也不包括今天的“地方立法權(quán)”和“行政立法權(quán)”。［3］31－50但是，不到一年的立法實(shí)踐就暴露出，僅有全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)根本無(wú)法適應(yīng)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的規(guī)范需求。于是，1955 年第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會(huì)制定單行法規(guī)的決議》，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，“依照憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。［4］2441959 年第二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議在《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告的決議》中作出:“大會(huì)授權(quán)常務(wù)委員會(huì)，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，對(duì)現(xiàn)行法律中一些已經(jīng)不適用的條文，適時(shí)地加以修改，作出新的規(guī)定”。［5］62這一決議賦予了全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行修改的權(quán)力。另一方面，1954 憲法取消了一般地方享有的法令、法規(guī)和條例( 擬) 制定權(quán)，僅規(guī)定了民族自治地方自治條例和單行條例的制定權(quán)。事實(shí)上，由于當(dāng)時(shí)民族自治地方與一般地方一樣，僅有人大而未設(shè)立人大常務(wù)委員會(huì)，民族自治地方人大亦不可能經(jīng)常化、制度化地有效行使自治立法權(quán)。這樣，除較早時(shí)期的組織法外①，事實(shí)上民族自治地方的自治立法權(quán)和立法草擬權(quán)也整體處于休眠狀態(tài)。總之，該歷史時(shí)期我國(guó)的立法權(quán)日益向中央集中，除文本意義上的民族自治立法權(quán)外，其他各級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)均不享有立法職權(quán)，更遑論地方政府的行政立法權(quán)配置了。當(dāng)然，立法權(quán)的文本集中和立法權(quán)的實(shí)際運(yùn)行是兩碼事，上收中央的立法權(quán)因“政策治國(guó)”和“文件治國(guó)”甚至“領(lǐng)導(dǎo)人講話治國(guó)”而長(zhǎng)期閑置，也是歷史事實(shí)的基本面。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)央地關(guān)系發(fā)生了廣泛而又深刻的歷史性變化，逐步打破了中央高度集權(quán)的央地關(guān)系模式，中央透過(guò)“放權(quán)讓利”，不斷矯正和修補(bǔ)著國(guó)家( 中央) 一元立法體制的流弊。1979 年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第 6 條明確規(guī)定: “省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”該法第 27 條規(guī)定: “省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”至此，我國(guó)省級(jí)政權(quán)的人大及其常委會(huì)具有了地方性法規(guī)的制定權(quán)。1982 年 12月 10 日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議修正的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第 27 條增加規(guī)定: “省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”1986 年 12月 2 日，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第 18 次會(huì)議對(duì)該法進(jìn)行二次修正，彌補(bǔ)了 1982 年修正案的不足與漏洞———即未規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)地方性法規(guī)的制定權(quán)，卻規(guī)定其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)擬訂地方性法規(guī)草案。

1992 年、1994 年、1996 年全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)先后通過(guò)決議，授予深圳、廈門、珠海、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”的權(quán)力，這標(biāo)志著我國(guó)地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大。2000年制定的《立法法》將改革開(kāi)放以來(lái)形成的立法權(quán)限劃分和主體間配置作為重大法治建設(shè)成果予以總結(jié)、明 確 與 規(guī)定①。至此，我們可以把我國(guó)地方立法權(quán)力配置狀況表述如下: 1、省級(jí)政權(quán)享有地方立法權(quán); 2、較大的市享有半個(gè)地方立法權(quán); 3、經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有特區(qū)法規(guī)立法權(quán); 4、自治地方享有自治立法權(quán)②。

三

2000 年《立法法》的頒行，一方面確認(rèn)并優(yōu)化了改革中逐步形成的立法體制，豐富了我國(guó)憲法相關(guān)法的體系內(nèi)容，有限建構(gòu)了我國(guó)法律沖突的適用機(jī)制和違法審查機(jī)制，具有法治建設(shè)的里程碑意義; 另一方面，2000 年《立法法》也阻斷了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)一般地方立法權(quán)配置“從無(wú)到有”“從點(diǎn)到面”的動(dòng)態(tài)歷史發(fā)展進(jìn)程，從而使權(quán)宜性、階段性、試驗(yàn)性的地方立法權(quán)力主體的暫時(shí)布局常態(tài)化、法律化，其結(jié)果導(dǎo)致了立法權(quán)在地區(qū)間呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的差異性、歧視性和特權(quán)化特征，成為進(jìn)一步縮小地區(qū)間發(fā)展差異和平衡苦樂(lè)不均的制度鴻溝，嚴(yán)重制約著改革的全面深化和地方特別是城市自主治理能力的歷練與整體升級(jí)，在有“良性違憲”之嫌的同時(shí)③，又與地方組織法等法律以及全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)一道兒，以“勢(shì)利”的方式?jīng)_擊著憲法平等的法治底線。可見(jiàn)，僅就立法體系和立法分權(quán)角度而言，當(dāng)時(shí)《立法法》的局限性、短視性和封閉性是若隱若現(xiàn)的，盡管穩(wěn)定性亦是法律規(guī)范的應(yīng)然屬性。根據(jù) 2000 年《立法法》，我國(guó)地方立法體系配置呈現(xiàn)如下特征:

首先，地方立法權(quán)呈點(diǎn)狀分布格局，即只有部分區(qū)域和層級(jí)的地方政權(quán)享有立法權(quán)而非全部，這既區(qū)別于新中國(guó)建立之初，亦與新中國(guó)前三部憲法時(shí)期的立法權(quán)配置不同，具有強(qiáng)烈的權(quán)力授予性、不均衡性、特權(quán)性和區(qū)域性特征。如是，經(jīng)過(guò)二十余年的改革開(kāi)放，我國(guó)享有地方立法權(quán)的一般地方多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)享有的立法權(quán)越大。反之亦反。

其次，在我國(guó)地方立法體系中，除了民族自治地方立法權(quán)理論上是“自下而上的權(quán)利讓渡”外，一般地方的立法權(quán)都遵循了一個(gè)“自上而下權(quán)力授予”的下行賦權(quán)向度，權(quán)力大小和主體多寡深受地理位置、資源優(yōu)勢(shì)甚至中央政治偏好、政策導(dǎo)向和地方游說(shuō)力度、博弈能力的影響。

再次，我國(guó)一般地方立法權(quán)的配置經(jīng)由 2000 年《立法法》的整合與固定，出現(xiàn)了封閉僵化趨勢(shì)，缺少此前“先行先試”的示范品格和推廣示范能力，失去了應(yīng)有的靈活性、動(dòng)態(tài)性、過(guò)程性、開(kāi)放性和競(jìng)爭(zhēng)性，以至于近年來(lái)國(guó)務(wù)院密集授予綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)規(guī)則創(chuàng)制權(quán)，試圖以此實(shí)現(xiàn)地區(qū)間權(quán)力平衡和理性利益博弈。［6］2但與地方立法權(quán)相比，先行先試特權(quán)因法律依據(jù)的缺失而無(wú)法阻卻合法律性審查和正當(dāng)性拷問(wèn)。如果說(shuō)前者是依法律立法，后者卻滑向了“依文件行政”的窠臼，二者在法治上的差異不言自明，導(dǎo)致沒(méi)有立法權(quán)的地方政權(quán)面對(duì)社會(huì)治理左右掣肘、窒礙難行。

最后，2000 年《立法法》中地方立法權(quán)的配置格局，既是“一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)”和“摸著石頭過(guò)河”等漸進(jìn)式改革路徑的必然結(jié)果———當(dāng)其固化以后又構(gòu)成了對(duì)此改革邏輯的背反，同時(shí)也與新時(shí)代“四個(gè)全面”建設(shè)以及消除地區(qū)差異、“以先富帶共富”的指導(dǎo)思想相沖突。新時(shí)期民眾的立法需求遭遇的卻是改革開(kāi)放初期的權(quán)宜性、特權(quán)性的點(diǎn)狀立法配置狀況，引發(fā)法治建設(shè)和社會(huì)治理深層次的矛盾與沖突，當(dāng)屬必然。

立法權(quán)關(guān)系著地方自主治理空間的大小和社會(huì)法律關(guān)系形塑力的強(qiáng)弱，立法實(shí)踐亦與一方民眾的民主訓(xùn)練、論辯理性和法治修養(yǎng)休戚相關(guān)。我國(guó)在改革初期通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)甚至國(guó)務(wù)院賦權(quán)模式，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)等地方巨大的區(qū)域發(fā)展活力，它們?cè)谡�策紅利的引導(dǎo)下，通過(guò)稅費(fèi)減免、出口返利、先行破產(chǎn)、靈活土地政策等方式，大膽創(chuàng)新、勇于實(shí)踐，造就了中國(guó)持續(xù)三十多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)繁榮，使古老中國(guó)一躍而成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，“地方居民與地方立法機(jī)構(gòu)的近距離接觸，反過(guò)來(lái)也有利于增強(qiáng)地方立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任性和榮譽(yù)感，促進(jìn)本地政府對(duì)本地居民負(fù)責(zé)。”［7］從而有力地推動(dòng)了地方法治觀念和規(guī)則意識(shí)的提升，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的社會(huì)環(huán)境。可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)中央賦予部分地方立法權(quán)的抉擇是具有其充分歷史正當(dāng)性的，也顯示出了極大的生命力、創(chuàng)新力和建構(gòu)力。但是，2000 年《立法法》后，我國(guó)地方立法權(quán)配置卻日趨固化和僵化，缺少了應(yīng)有的動(dòng)態(tài)和彈性特質(zhì)。其危害性主要表現(xiàn)在:

其一，與我國(guó)從先富到共富，消除地區(qū)間差異的科學(xué)發(fā)展和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略相背離。發(fā)達(dá)地區(qū)先行發(fā)展、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的奧秘除了其獨(dú)特的地理位置、較為雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)和人文環(huán)境等比較優(yōu)勢(shì)外，立法特權(quán)帶來(lái)的極大自主創(chuàng)制和靈活執(zhí)行空間亦不容忽視。故此，逐步消除地區(qū)間的貧富差距，除了兌現(xiàn)”先富帶共富“的歷史承諾外①，全面賦予中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)立法自主權(quán)和平等立法權(quán)，也已成為落實(shí)科學(xué)全面發(fā)展、提升社會(huì)治理能力、轉(zhuǎn)變地方治理方式的時(shí)代要求。因?yàn)榱⒎��?quán)的授予就是對(duì)地方民眾創(chuàng)造力和主體性的制度性尊重，也是對(duì)地方特殊性和差異性的法律確認(rèn)。

其二，部分地區(qū)和省市立法特權(quán)的過(guò)早法律化，對(duì)其他省市構(gòu)成了嚴(yán)重的法權(quán)歧視，無(wú)異于進(jìn)一步強(qiáng)化了無(wú)立法權(quán)地方的相對(duì)劣勢(shì)。非但不能縮小反而人為地拉大了地區(qū)間法治治理的資質(zhì)和能力差距，使強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，形成“依文件治理”和“依法治理”上的“一國(guó)兩制”局面。如果該種立法權(quán)傾斜配置適應(yīng)了“效率優(yōu)先兼顧公平”的階段性特殊發(fā)展邏輯的話，在“又好又快發(fā)展”的新常態(tài)語(yǔ)境里，就自然失去其存在的合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ)了，更遑論“全面發(fā)展的時(shí)代要求了”。在歧視性立法權(quán)配置體制的作用下，地區(qū)的發(fā)展不平衡局面只會(huì)進(jìn)一步惡化。

其三，此種立法權(quán)配置模式嚴(yán)重阻礙了市域、縣域、城鄉(xiāng)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，使得優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源( 人力、物力和財(cái)力) 不斷向大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)集中，而欠發(fā)達(dá)地方因資源占有上的短板引發(fā)稅源枯竭，稅金創(chuàng)造力不足又嚴(yán)重制約地方財(cái)政收入，這進(jìn)一步導(dǎo)致了亂收費(fèi)的有禁不止，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共產(chǎn)品供給大大滯后于人民群眾生產(chǎn)生活的迫切需求。如是，地方競(jìng)爭(zhēng)力懸殊越來(lái)越大，被市場(chǎng)淘汰的劣質(zhì)資源甚至垃圾資源反向性、掠奪性侵入農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其發(fā)展落入惡性循環(huán)。

其四，由于沒(méi)有立法自主權(quán)，加之“國(guó)法”的制度壓擠效應(yīng)，大多數(shù)地方無(wú)法創(chuàng)設(shè)性和自主性地開(kāi)展城市治理和城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)治理，出臺(tái)措施動(dòng)輒違法，判斷余地和裁量空間的收縮導(dǎo)致地方治理手段和執(zhí)法措施供給嚴(yán)重不足。

四

破除地方立法權(quán)力配置的特權(quán)化，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的源頭平等，方法至少有二:

其一，將部分地方享有的立法權(quán)全部收歸中央，各地方均采用規(guī)則的他者供給制。這種方法看似便宜，但就大國(guó)治理而言顯然是不現(xiàn)實(shí)也是不可能的，其既與我國(guó)央地關(guān)系的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展方向相悖，也難與現(xiàn)代國(guó)家治理體制與世界民主潮流相容。

其二，繼續(xù)擴(kuò)大地方立法的事項(xiàng)和主體范圍，實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的平等化和均等化。并且，考慮到我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)三十余年的立法權(quán)力空缺和欠賬，設(shè)置地方立法權(quán)力過(guò)渡期，在此期間，賦予欠發(fā)達(dá)地區(qū)更大的立法裁量空間，立法政策從“扶強(qiáng)不扶弱”轉(zhuǎn)化為“扶弱不抑強(qiáng)”。

筆者贊同第二種消除立法權(quán)力歧視性配置制度障礙的努力方案，并主張實(shí)現(xiàn)對(duì)建國(guó)初期即 1954 年前地方立法權(quán)配置體制的歷史性回歸，逐步擴(kuò)大“省直管縣”的范圍，將設(shè)區(qū)的市改制為自治市，在保留其立法權(quán)能并轉(zhuǎn)化其立法權(quán)屬性的基礎(chǔ) 上，適時(shí)地賦予縣政權(quán)與其事權(quán)相適應(yīng)的立法權(quán)。［8］同時(shí)為了保證立法層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的位階沖突，建立更加程序化、技術(shù)化和可操作性的違法違憲審查制度，增強(qiáng)立法矯正機(jī)制的參與性、動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性。

2015 年《立法法》修改，特別是將過(guò)去 49 個(gè)較大的市享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部 286 個(gè)設(shè)區(qū)的市和自治州，對(duì)于影響我國(guó)央地關(guān)系法治化進(jìn)程無(wú)疑具有里程碑意義。同時(shí)，基于以下原因，筆者呼吁: 在總結(jié)過(guò)往較大的市和未來(lái)設(shè)區(qū)的市、自治州立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃的將地方立法權(quán)主體拓展至縣政權(quán):

其一，改革的過(guò)程就是不斷打破特權(quán)的過(guò)程，立法特權(quán)是一切特權(quán)的源頭，立法不平等是最深刻和最上游的不平等，全面擴(kuò)大地方立法權(quán)的平權(quán)過(guò)程也是從特權(quán)立法走向憲法平等的過(guò)程。

其二，立法權(quán)擴(kuò)大后各地方的規(guī)則創(chuàng)制實(shí)踐，既是一場(chǎng)場(chǎng)空前的民主訓(xùn)練，也必將因此倒逼人大代表選任、人大議事規(guī)則和有中國(guó)特色違憲審查等制度的完善與優(yōu)化，從而在立法實(shí)際中逐步實(shí)現(xiàn)立法配套制度的精細(xì)化、技術(shù)化和程序化，豐富與充實(shí)我國(guó)的憲法相關(guān)法。

其三，地方立法的全面擴(kuò)權(quán)，是對(duì)改革指導(dǎo)思想從“一部分人先富起來(lái)”到“共同富裕”、從“效率優(yōu)先兼顧公平”到“兼顧效率公平、更加注重公平”調(diào)整轉(zhuǎn)型的立法回應(yīng)，更是新時(shí)代憲法平等原則的內(nèi)在要求，地區(qū)差異、貧富不均從根本上導(dǎo)源于立法不公和立法歧視。

據(jù)《明夷待訪錄》中記載: “唐之所以亡，由方鎮(zhèn)之弱，非由方鎮(zhèn)之強(qiáng)也。是故封建之弊，強(qiáng)弱吞并，天子之政教有所不加; 郡縣之弊，疆場(chǎng)之害苦無(wú)已時(shí)。欲去兩者之弊，使其并行不悖，則沿邊之方鎮(zhèn)乎! ”顧炎武在論及中國(guó)古代中央和地方關(guān)系時(shí)亦曾言: “封建之失，其專在下; 郡縣之失，其專在上。……寓封建之意于郡縣之中，而二千年以來(lái)之敝可以復(fù)振。”［9］這些著名論斷無(wú)不標(biāo)示著中央和地方關(guān)系之于大國(guó)治理的重要性、關(guān)鍵性與全局性。央地關(guān)系的本質(zhì)是權(quán)力配置及其背后的利益分配機(jī)制的動(dòng)態(tài)設(shè)置，而其中立法權(quán)因其社會(huì)行為規(guī)范創(chuàng)制的基礎(chǔ)性和前提性，更加直接地決定著地方政權(quán)自主性與積極性的發(fā)揮，也是地方社會(huì)創(chuàng)造力、形塑力和競(jìng)爭(zhēng)力的根本制度保障。可見(jiàn)，央地關(guān)系法治化始于中央和地方立法權(quán)的科學(xué)配置，中央權(quán)威和地方自主之間的長(zhǎng)期平衡和良性互動(dòng)也高度仰賴于立法體制的科學(xué)性與民主性，尤其在單一制為主導(dǎo)的國(guó)度內(nèi)。

有學(xué)者擔(dān)心地方立法權(quán)擴(kuò)容后會(huì)導(dǎo)致“法盲立法“等問(wèn)題［10］。筆者認(rèn)為，完全可以通過(guò)立法調(diào)研、立法服務(wù)外包、立法培訓(xùn)、立法助理等立法程序建設(shè)和制度建設(shè)予以不斷彌補(bǔ)和逐步完善。當(dāng)然，有序參與、有效言說(shuō)、理性辯論和案卷排他是地方立法健康運(yùn)行的程序保障。更為重要的是，地方立法是否擴(kuò)權(quán)，問(wèn)題都在那里，擴(kuò)權(quán)后反而更加有利于整合和優(yōu)化多元社會(huì)立法資源，使弊端以合乎法治的方式予以暴露和糾正。所有的擔(dān)心都是精英主義的，既然司法可以陪審制，何以利益相關(guān)者不能立法? 在沒(méi)有利害關(guān)系人參與的情況下，國(guó)家“空投”立法如何能夠把握地方豐富多彩社會(huì)生活的技術(shù)細(xì)節(jié)? 而“在一個(gè)比全國(guó)小得多的立法主體單元內(nèi)，公民對(duì)立法的直接參與將變得更加現(xiàn)實(shí)可行。比較中央和地方層面的立法民主程度可知，立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)轄范圍越小，其面向民眾人口越少，那么公民直接參與立法就越可行，立法的民主價(jià)值就將越能得以彰顯。”地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，“可使得立法過(guò)程與特定政治文化圈的公民更加貼近，使公民可以更直接地了解和影響與其切身利益相關(guān)的立法，從而大大增強(qiáng)立法的社會(huì)回應(yīng)性和民眾親和力。”［7］開(kāi)端，路是一步一步走出來(lái)的。恰恰是因?yàn)槊癖婋x立法太過(guò)遙遠(yuǎn)和未經(jīng)利害關(guān)系人“同意的計(jì)算”，才會(huì)導(dǎo)致一方面國(guó)家供給的規(guī)則越來(lái)越多，而另一方面民眾的守法意識(shí)卻越來(lái)越淡薄———我們的游戲規(guī)則，為何我們不能制定? 圈養(yǎng)式的精英立法，也許看起來(lái)很精致很完美，但是卻更具“花瓶”的裝飾價(jià)值，不接地氣的立法沒(méi)有生命力。而且，當(dāng)顯性的正式制度安排被束之高閣時(shí)，潛規(guī)則和“土政策”必然會(huì)如現(xiàn)實(shí)般大行其道。

在尊重法律保留原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)是立法的靈活與韌性，而非僵化與固化。是故，我國(guó)立法體制機(jī)制的完善不應(yīng)以限權(quán)為指導(dǎo)，而應(yīng)以放權(quán)為依歸，并最終實(shí)現(xiàn)人民對(duì)立法權(quán)的駕馭! 這樣，從立法國(guó)家( 中央) 一元化體制到中央立法、地方立法和社會(huì)立法( 大學(xué)、自治組織等) 的多元化立法體制的時(shí)代變遷，必將促發(fā)古老中國(guó)更加意義深遠(yuǎn)、觸動(dòng)深刻的千年轉(zhuǎn)型。

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The Power of Local Legislation in New China: History，Discrimination and Ｒectification

———Focus on the Amendment of The Law on Legislation of the People’s Ｒepublic of China in 2015

NI Hong－tao

( Law School，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China)

Abstract: The process of reform is the process of continuously break privileges．The legislation privilege is the source of all privileges，legislative inequality is one of the most profound and topmost upstream inequality．Expanding equality process of local legislative poweris the process from privileges to the constitutional equality． So the meaning of amending legislative law at the first time far exceeds theoptimization of China’s legislative system itself，which will greatly promote the ability of the local government and the rule of law transformationof the management，more profoundly affect the constitutionality of the relationship between the central government and localgovernment． At the same time，the expansion of the local legislative body is the key step and revolutionary measure that ruling party to fulfill the political promise of“common prosperity”and“scientific development”． Through summarizing the experience of local legislation，thecity with districts should be changed to autonomous city at the future． On the basis of retaining its legislative power，we shouldenable the county government legislative power matching with its affairs power and gradually realize the historically regression of locallegislative power just as the preliminary stage of New China founding that is before 1954 ．

Keywords: amendment of The Law on Legislation of the People’s Ｒepublic of China in 2015; local legislation; constitutional equalit