摘 要: 國家機構是我國憲法的主要組成部分。八二憲法通過以來，我國國家機關和國家結構形式雖然得到了進一步的發展和完善，但隨著時間的推移，憲法部分條款開始與社會實際不相適應。如特別行政區憲法定位不突出，中國人民銀行憲法地位及領導體制不明確，全國人大專門委員會條款內在張力凸顯，合憲性審查工作機構憲法保障不充分，需要進一步完善。

關鍵詞: 八二憲法; 憲法修改; 國家機構

中圖分類號: D921 文獻標識碼: A 文章編號: 1672-769X( 2018) 03-0016-07 Amendments to the Provisions of “the Structure of the State”in the Constitution of 1982

LU Qiang，YANG Hui-ming

( Law School of Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China)

Abstract: The Structure of the State is the main components of our constitution． Since the adoption of the constitution，although the state organs and national structures of our country have been further developed and improved，while as the time goes and some provisions of the constitution have begun to be incompatible with the social reality． For example，the constitutional position of Special Administrative Ｒegion is not prominent． The constitutional status and leadership of the People’s Bank of China are unclear． The constitutional provisions of the special committee of the NationalPeople’s Congress are highlighted． The constitutional guarantee of the constitutional review is inadequate．All of these problems need to be further improved．

Key words: the constitution of 1982; revision of the constitution; the structure of the state

2018 年 3 月 11 日十三屆全國人大一次會議通過新的憲法修正案，完成八二憲法通過后的第五次修改〔1 〕。本次憲法修改除執政黨重大理論創新內在需求外，還與國家監察體制改革直接相關。有關國家監察機關憲法條款的設計，學界進行了熱烈地討論〔2 〕，監察機關之外的國家機構條款尚未引起應有關注。本文的旨趣在于結合社會主義核心價值觀的要求，對八二憲法國家機構部分條款進行審視，為憲法的發展和完善提供一些參考。

一般認為，國家機構是一定社會的統治者為實現國家職能而建立起來的全部國家機關的總稱〔3 〕。然而，我國憲法典中的“國家機構”具有特定內涵。從語詞上看，八二憲法英文版將“國家機構”譯為“the structure of the state”而非“state organs”〔4 〕。“structure”一般譯為“結構”或“構造”，“國家機構”可以理解為國家的結構或構造，而不僅指國家機關。從憲法典第三章“國家機構”的結構內容來看，該章不但包括國家機關的內容，還包含國家結構形式———中央和地方關系的內容。因此，八二憲法中的“國家機構”除國家機關外，還包含“國家結構形式”的意涵。本文所指稱的“國家機構”條款，除八二憲法第三章“國家機構”相關內容外，還包括第三章以外有關國家機關和國家結構形式的條款。

八二憲法歷次修改內容主要集中在序言和第一章總綱( 具體情況詳見表1) ，2004 年和2018 年修改對國家機構條款作了較多關注，內容主要涉及緊急狀態、國家監察機關設置等條款。八二憲法國家機構條款的變化基本上反映了我國國家機構 30 多年來的實際變遷，但在部分內容上仍然與社會實際不相適應，如特別行政區憲法定位不突出，中國人民銀行憲法地位及領導體制不明確，全國人大專門委員會條款內在張力凸顯，合憲性審查工作機構憲法保障不充分，需要進一步完善。

表 1 八二憲法各章節五次修改情況一覽表

一、突出特別行政區憲法定位

為解決國家統一問題，八二憲法專門設計了特別行政區條款。憲法授權全國人民代表大會在必要時設立特別行政區，以法律的形式規定特別行政區制度〔5 〕。一般認為，特別行政區實行的社會制度與內地有根本區別，八二憲法不宜作過多規定，特別行政區內實行的制度可以通過基本法律予以具體落實。在特別行政區成立前，這樣的立法策略是適宜的; 香港、澳門特別行政區成立后，憲法有關中央和地方關系的部分條款開始與社會實際不相適應。2004 年憲法修正對全國人民代表大會組成單位增加了“特別行政區”的規定〔6 〕，但卻忽視了憲法其他條款應有的“特別行政區”因素。

憲法中融入“特別行政區”因素，是社會主義和諧、愛國核心價值觀的內在要求。和諧是社會主義核心價值觀在國家層面的價值目標，是處理中央和地方關系的重要價值導向。八二憲法對于“特別行政區”的條款設計采取抽象授權模式，通過基本法律規定特別行政區制度凸顯“兩制”有余而體現“一國”不足。在八二憲法中增補“特別行政區”條款，在“一國”前提下明確特別行政區憲法定位，有助于促進中央與特別行政區關系的和諧。事實上，八二憲法一些涉及行政區劃的條款同樣適用于特別行政區，在憲法條文中回避“特別行政區”的表述，不利于憲法規范的內部統一，可能給外界傳達錯誤的信息。愛國是社會主義核心價值觀在公民層面的價值準則，也是處理國家與特別行政區公民關系的基本原則。近些年來發生的香港立法會議員宣誓無效案、香港球迷不尊重國歌事件反映特別行政區部分公民對國家認同感較弱。在八二憲法中對“特別行政區”條款進行必要補充，有助于理順香港、澳門特別行政區與中央或內地的關系，增強特別行政區公民的國家認同感。

（一) 行政區域劃分條款增加“特別行政區”

1997 年香港特別行政區成立后，我國國家結構形式沒有發生實質性變化，但地方行政區域增加了新的內容。八二憲法第 31 條雖然規定“國家在必要時得設立特別行政區”，但這僅為特別行政區的設立依據，而非行政區劃條款。八二憲法雖然未就特別行政區區域層級作出規定，但從香港、澳門特別行政區政治實踐來看，特別行政區為省級行政區域建置。因此，筆者建議在《憲法》第 30 條第 1 款第 1 項我國省級行政區劃中增加“特別行政區”，修改后的條文表述為: “全國分為省、自治區、直轄市、特別行政區。”

（二) 全國人大常委會立法監督權條款增加特別行政區立法

雖然內地和香港、澳門特別行政區立法體制不同，但全國人大常委會同樣對特別行政區享有立法監督權。根據《香港基本法》《澳門基本法》的規定，全國人大常委會可以發回特別行政區立法機關制定的法律〔7 〕。因此，筆者建議在《憲法》第 67 條第 8 項增加全國人大常委會對特別行政區立法機關立法權監督的內容，修改后的條文表述為: “撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議，依法發回特別行政區立法機關制定的法律。”

( 三) 全國人大常委會決定緊急狀態區域增加“特別行政區”

特別行政區雖然實行高度自治，但在緊急狀態決定權方面與其他省、自治區、直轄市沒有本質區別。根據《香港基本法》《澳門基本法》的規定，全國人大常委會享有特別行政區緊急狀態決定權〔8 〕。因此，筆者建議在《憲法》第 67 條第 21 項全國人大常委會決定進入緊急狀態行政區域中增加“特別行政區”，修改后的條文表述為: “決定全國或者個別省、自治區、直轄市、特別行政區進入緊急狀態。”

二、明確中國人民銀行憲法地位及領導體制

中國人民銀行組建于 1948 年，但其職責、功能、隸屬關系幾經變遷。建國初期，中國人民銀行下設于政務院，與政務院各部、會地位相當〔9 〕。此后，中國人民銀行歷經國務院直屬機構、國務院部委以及與財政部合署辦公三個歷史階段〔10〕。1978 年五屆全國人大一次會議上，中國人民銀行行長成為國務院組成人員〔11〕，但那個時候中國人民銀行還承擔普通銀行業務，不是純粹意義上的國家中央銀行。1982 年憲法修改時，亦未將中國人民銀行行長納入國務院組成人員序列。1983 年國務院決定將中國人民銀行從普通銀行業務中剝離，專門行使國家中央銀行職能。1995 年八屆全國人大三次會議通過《中國人民銀行法》，以基本法律的形式正式確定中國人民銀行國家中央銀行地位。1997 年《國務院行政機構設置和編制管理條例》以行政法規的形式確定中國人民銀行國務院組成部門的法律地位〔12〕。然而，八二憲法在此期間的歷次修改，均未涉及中國人民銀行的內容〔13〕。

明確中國人民銀行憲法地位及領導體制，與社會主義富強、法治核心價值觀相契合。富強是社會主義核心價值觀在國家經濟建設層面的價值目標，是實現民族復興的百年夢想。根據國家富強的目標要求，行政機關首要職能是發展經濟、改善民生。行政機關在機構組織、職能配置上應以發展經濟為第一要務，為經濟發展提供服務。明確中國人民銀行國務院組成部門憲法地位，對于加強宏觀調控、維護金融穩定意義重大。法治是社會主義核心價值觀在社會層面的價值取向，其核心在于依憲治國。國家機構的組織是憲法的主要內容，國務院組成部門的構成是憲法的必要條款，中國人民銀行國務院組成部門的地位亟待憲法確認。

（一) 明確中國人民銀行國務院組成部門的憲法地位

基于中國人民銀行國務院組成部門的事實，《憲法》應當早日明確“中國人民銀行行長”國務院組成人員的地位，從而確定中國人民銀行國務院組成部門的憲法地位。因此，筆者建議在《憲法》第 62 條第5 項國務院總理提名人選中增加“中國人民銀行行長”。根據國務院組成部門序列安排，將“中國人民銀行行長”置于“各委員會主任”之后、“審計長”之前。修改后的條文表述為: “( 五) 根據中華人民共和國主席的提名，決定國務院總理的人選; 根據國務院總理的提名，決定國務院副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長的人選。”需要作相應調整的同類條款還有: ( 1)在《憲法》第 63 條第 2 項全國人民代表大會罷免人選中增加“中國人民銀行行長”; ( 2) 在《憲法》第 67條第 9 項國務院總理提名人選中增加“中國人民銀行行長”; ( 3) 在《憲法》第 80 條國家主席任免人員中增加“中國人民銀行行長”; ( 4) 在《憲法》第 86 條第 1 款國務院組成人員中增加“中國人民銀行行長”。

（二) 明確中國人民銀行行長負責制的領導體制

關于國務院領導體制，八二憲法確立了行政首長負責制，即“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”〔14〕。關于中國人民銀行、國家審計署的領導體制憲法沒有予以明確規定。通過《中國人民銀行法》來看，中國人民銀行領導體制與各部、各委員會相同，“實行行長負責制”〔15〕。國家審計署雖然同為國家行政機關，但審計署具有不同于國務院其他組成部門的特殊憲法地位〔16〕。從憲法規范來看，八二憲法修改時已經明確設立審計機關，但憲法國務院領導體制條款并不包含審計機關。1994 年通過的《審計法》對國家審計機關的領導體制亦未予以明確。因此，國家審計署領導體制尚不清晰，不宜同中國人民銀行行長負責制一同入憲。筆者建議在《憲法》第 86 條第 2 款國務院領導體制條款中增加“中國人民銀行”“行長”，修改后的條文表述為: “國務院實行總理負責制。各部、各委員會、中國人民銀行實行部長、主任、行長負責制。”同時將《憲法》第 90 條修改為: “國務院各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長負責本部門的工作; 召集和主持部務會議、委員會會議、委務會議或行務會議，討論決定本部門工作的重大問題。”“各部、各委員會、中國人民銀行根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章。”

三、完善全國人大專門委員會的憲法規定

全國人大專門委員會是“全國人大的常設專門機構，受全國人大領導，在全國人大閉會期間受全國人大常委會領導，協助全國人大及其常委會行使職權。”〔17〕八二憲法修改前，全國人大及其常委會共設代表資格審查委員會、民族委員會、法案委員會和預算委員會 4 個專門委員會〔18〕。八二憲法修改時對專門委員會制度進行了調整，規定專門委員會由全國人民代表大會設立，同時明確成立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會 6 個專門委員會。八二憲法并沒有將全國人大專門委員會的設立封閉化，而是對其作了開放式的授權規定———全國人民代表大會可以根據需要設立其他專門委員會〔19〕。于是，全國人民代表大會于 1988 年、1993 年、1998 年先后設立了“內務司法委員會”“環境與資源保護委員會”“農業和農村工作委員會”。2018 年憲法修改時，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”〔20〕。十三屆全國人大一次會議隨后決定增設“社會建設委員會”〔21〕，全國人大專門委員會增加至 10 個。

伴隨著全國人大專門委員會數量的增加，憲法專門委員會條款的內在張力日益凸顯，全國人民代表大會開始出現兩類專門委員會: 憲法明確規定的專門委員會( 即“憲定委員會”) 和憲法沒有明確規定的專門委員會( 即“授權委員會”) 。“憲定委員會”具有明確的憲法地位，機構穩定性較強; “授權委員會”雖然有憲法授權條款，但其能否存續完全根據全國人民代表大會的需要，機構穩定性較弱。為化解各專門委員會差異、協調各專門委員會關系，可以選擇以下兩種處理方式: ( 1) 為避免因增設全國人大專門委員會導致的憲法頻繁變動，刪除憲法有關專門委員會名稱的表述; ( 2) 為彰顯專門委員會的憲法地位，將新設立的專門委員會增補至憲法相關條款。

完善全國人大專門委員會的憲法規定，是社會主義民主核心價值觀的體現。全國人大專門委員會擁有較高憲法地位和有效憲法保障，對于充分發揚人民民主、發揮人民代表大會功能意義重大。經過三十多年的發展，全國人大專門委員會內部結構已趨于穩定，因專門委員會增設導致頻繁修憲幾率較低。因此，筆者建議在《憲法》第 70 條第 1 款全國人大專門委員會中增加“內務司法委員會”“環境與資源保護委員會”“農業和農村工作委員會”“社會建設委員會”。根據全國人大專門委員會的序列安排，“內務司法委員會”置于“憲法和法律委員會”和“財政經濟委員會”之間，“環境與資源保護委員會”“農業和農村工作委員會”“社會建設委員會”依次置于“華僑委員會”之后。修改后的條文表述為: “全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會、內務司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會、環境與資源保護委員會、農業和農村工作委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務委員會的領導。”

四、增加全國人民代表大會合憲性審查工作機構條款

黨的十九大報告提出: “加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”〔22〕根據八二憲法的規定，憲法實施的主體為“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織”。監督憲法實施的機關為全國人民代表大會和其常務委員會〔23〕。在諸多監督對象中，對規范性文件的合憲性審查是憲法監督的主要工作。八二憲法明確由全國人大常委會審查的、可能存在“同憲法相抵觸”情形的規范性文件主要有行政法規和地方性法規〔24〕。2000 年《立法法》賦予全國人民代表大會對其常務委員會、全國人大常委會對省級人大常委會批準的自治條例和單行條例合憲性審查權〔25〕。協助全國人民代表大會和其常務委員會對規范性文件進行合憲性審查的機構為全國人大有關專門委員會、全國人大常委會工作機構〔26〕。

(一) 合憲性審查工作機構問題分析

1． 合憲性審查工作機構過于分散

從組織結構形式來看，全國人大有關專門委員會、全國人大常委會工作機構協助全國人大常委會對行政法規、地方性法規、省級人大常委會批準的自治條例和單行條例進行合憲性審查是適宜的。但全國人民代表大會有 10 個專門委員會，合憲性審查工作機構過于分散。不同的專門委員會可能會對全國人大常委會提供不同的參考意見，從而帶來憲法理解上的分歧。從集中合憲性初步審查權的角度看，應將合憲性初步審查權交由同一工作機構行使，保證憲法解釋的權威、有效和統一。

2． 民族區域自治立法合憲性審查工作機構前后重合

根據八二憲法的規定，自治區的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準后方能生效〔27〕。全國人民代表大會對自治區自治條例和單行條例的合憲性審查，本質上是對全國人大常委會批準權的審查。全國人大常委會在批準自治區自治條例和單行條例過程中，會對自治條例和單行條例的合憲性進行審查，并由全國人大民族委員會提出報告〔28〕。按照全國人大各專門委員會的分工，全國人民代表大會在審查全國人大常委會批準的自治條例和單行條例時，同樣可能會由民族委員會進行初步審查，提出意見。民族委員會在協助全國人大常委會批準自治條例和單行條例的前見，可能會影響全國人民代表大會對其常務委員會的監督效果。針對這種情況，建議全國人民代表大會在審查全國人大常委會批準的自治條例和單行條例時，由全國人民代表大會另行設立專門機構進行初步審查，提出意見。

3． 全國人大專門委員會職責的多樣性不利于合憲性審查工作的有效推進

根據《全國人大組織法》及有關法律規定，全國人大專門委員會的職責主要有: 審議議案; 提出議案; 對行政法規、地方性法規、規章等規范性文件合法性進行審議并提出報告; 審議質詢案并聽取答復，必要時提出報告; 對有關問題進行調查研究并提出建議; 協助全國人大常委會開展執法檢查、聽取和審議專項工作報告等監督工作。另外，民族委員會、憲法和法律委員會、財政經濟委員會、外事委員會在民族工作、法律草案審議、國民經濟和社會發展計劃及財政預算審查、條約協定審核等方面具有專屬職責〔29〕。全國人大專門委員會的工作日益繁重，規范性文件合憲性審查僅是其眾多職責中的一項，在專門委員會繁雜的工作中極容易被忽略。合憲性審查是國家重權，地位特殊而敏感，全國人大專門委員會對此缺乏必要的積極性。設置專門的合憲性審查工作機構，對于增強合憲性審查工作機構使命感，有效推進全國人民代表大會和其常務委員會合憲性審查工作意義重大。

( 二) 合憲性審查工作機構條款設計

八二憲法承認全國人民代表大會制定的基本法律、全國人大常委會制定的法律存在“同憲法相抵觸”的可能〔30〕，但并未就法律“同憲法相抵觸”時規定處理機制。憲法雖然規定全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定〔31〕———事實上，全國人大常委會的決定與立法活動總有一定的“通聯性”〔32〕，但決定與法律不能等同。八二憲法在授權全國人大常委會、國務院改變或撤銷有關“決定”“決議”時，將行政法規、地方性法規、規章與之并列，即表明有關機關的決定與行政法規、地方性法規和規章并不相同，而全國人大常委會的決定亦不包括法律。即使全國人大常委會的決定包括部分立法活動，但“不適當”是否內含“同憲法相抵觸”的因素，八二憲法沒有明確。從八二憲法同類條款比較分析來看，僅全國人大常委會撤銷有關規范性文件的條款存在“同憲法相抵觸”的表述，全國人民代表大會、國務院、地方人民代表大會和其常務委員會、地方人民政府改變或撤銷條款中均使用“不適當”的表述〔33〕。筆者認為，國務院、地方人民代表大會和其常務委員會、地方人民政府無合憲性審查權，因此采用了“不適當”的表述。據此，全國人民代表大會撤銷其常務委員會“不適當”的決定，同樣不包括合憲性審查的意涵。然而，理論界普遍認為全國人民代表大會和其常務委員會制定的法律應納入憲法監督的范圍，這一觀點亦為“馬工程”《憲法學》教材所認同〔34〕。對于法律的憲法監督，成為推進合憲性審查工作的關鍵。

全國人民代表大會對法律進行合憲性審查主要存在兩個方面的困境: ( 1) 全國人民代表大會對其制定的基本法律進行合憲性審查，面臨“做自己案件法官”的窘境; ( 2) 全國人大各專門委員會深度參與全國人民代表大會或其常務委員會立法過程，同樣不適宜輔助全國人民代表大會對法律進行合憲性審查。為化解這一矛盾，宜在全國人民代表大會框架下、現有專門委員會之外設置憲法委員會，專責合憲性初步審查工作。根據憲法及相關法律規定，我國人民代表大會的機構主要分為附屬機構模式、相對獨立機構模式和獨立機構模式三類。( 1) 附屬機構模式。全國人大常委會工作機構為典型的附屬機構，不具有法律主體資格，其組織構成、職能設置一般由全國人大常委會授權而無法律保障。( 2) 相對獨立機構模式。全國人大專門委員會為法定機構，在特定情形下具有法定主體資格，但其功能主要在于協助全國人民代表大會或其常務委員會履行職能，在職屬內容上缺乏獨立性。( 3) 獨立機構模式。全國人大常委會代表資格審查委員會不但具有法定主體資格，其職權亦由法律明確規定，在主體資格、職責內容上具有獨立地位。為提升全國人民代表大會合憲性審查工作機構的法律地位，保障其依法履行職能，新設置的合憲性審查工作機構宜類同于代表資格審查委員會，不但具有獨立的法律主體地位，同時還具有獨立的法律職權。因此，筆者建議在憲法第 70 條增加 1 款，作為第 3 款: “全國人民代表大會設憲法委員會，協助全國人民代表大會和其常務委員會履行合憲性審查職責。”

就國家層面的價值目標而言，有效推進合憲性審查工作，是保證社會主義法律制度和諧統一的需要，是人民民主的集中體現。就社會層面的價值取向而言，合憲性審查是推動社會自由、平等的重要機制，是法治國家建設的有力保障; 相對獨立的合憲性審查工作機構的設立，是公正價值觀的內在要求，保障合憲性審查工作程序正當。就公民個人層面的價值準則而言，當前正在著手推進的合憲性審查工作是公民敬業精神的重要體現。國家公職人員敬業價值觀的踐行和培育，不能局限于道德層面的要求，更需要組織和制度保障。全國人民代表大會和其常務委員會過去在合憲性審查工作方面敬業精神的缺失，很大程度上即在于缺乏組織和制度保障。全國人民代表大會合憲性審查工作機構入憲，順應了敬業核心價值觀的要求。