顏昌武：直面時(shí)代重大問題的公共管理學(xué)

作者單位：暨南大學(xué)公共管理學(xué)院

問題意識(shí)對(duì)學(xué)科的發(fā)展至關(guān)重要。當(dāng)前社會(huì)科學(xué)研究亟須打破學(xué)科限，回到問題本身，以問題導(dǎo)向重構(gòu)學(xué)術(shù)研究。具體到公共管理學(xué)來說，就是在學(xué)科體系之理論建構(gòu)的基礎(chǔ)上，關(guān)注豐富復(fù)雜的社會(huì)變化，對(duì)這個(gè)時(shí)代的重大問題作出建設(shè)性的回答。

廓清“問題”的基本概念

在談?wù)撘詥栴}導(dǎo)向?yàn)橹行闹貥?gòu)學(xué)術(shù)研究時(shí)，需要深入回答，什么是問題以及如何理解問題本身。在使用“問題”這個(gè)詞時(shí)，要對(duì)這個(gè)詞本身的內(nèi)涵和外延加以深入研究。學(xué)術(shù)探討不能執(zhí)著于某一概念的原始考證，也不必恪守于某種定論。但對(duì)一些基本概念的廓清，還是十分必要的，特別是要開展良性的學(xué)術(shù)對(duì)話，最低限度的概念平臺(tái)不可或缺。

所謂問題，既是一個(gè)日常用語，也是一個(gè)學(xué)術(shù)用語，它有多種意涵。不管問題的外延有多么廣泛，但其內(nèi)核就是一種疑惑，即源自認(rèn)知主體在無知狀態(tài)下產(chǎn)生的一種求知欲望，一種解決和消除理想（期望狀態(tài)）與現(xiàn)實(shí)（實(shí)際狀態(tài)）之間差距的沖動(dòng)。

問題可分為實(shí)踐問題和研究問題。社會(huì)科學(xué)中的研究問題通常來源于實(shí)踐問題，實(shí)踐問題則來源于人們對(duì)自身生存狀況的敏感，建立在審美情感和善惡判斷基礎(chǔ)上。“問題是時(shí)代的格言，是表現(xiàn)時(shí)代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲”。人們只有通過置身于特定的時(shí)代背景中，才能更好地認(rèn)識(shí)世界。同時(shí)也正是在其中，才能認(rèn)識(shí)到社會(huì)制度安排中的某個(gè)或某些不足、缺陷、危機(jī)，“感到他們所珍視的某種價(jià)值受到了威脅”，這就是所謂的“問題情境”。問題起作用的機(jī)制，就在于這種情境邏輯，即人們意識(shí)到了現(xiàn)實(shí)生活中某種令人不滿意的境況，并試圖對(duì)此加以改變，以使其達(dá)到符合人意的境況。

并不是所有的實(shí)踐問題都會(huì)變成研究問題，學(xué)術(shù)研究所探討的僅僅是問題的一部分。一個(gè)問題能否成為研究問題，首先在于其能否喚醒研究主體的問題意識(shí)。所謂問題意識(shí)，是指研究主體對(duì)實(shí)際的問題情境的一種反映，其發(fā)源于研究主體背景知識(shí)中固有的預(yù)期與其經(jīng)驗(yàn)觀察之間的差距或沖突。其次，研究問題具有累積性，只有那些學(xué)術(shù)共同體乃至整個(gè)人類的知識(shí)庫存都沒有解決或無法回答的疑問才真正具有研究的價(jià)值。

關(guān)注并解答時(shí)代重大問題

回歸問題導(dǎo)向的學(xué)術(shù)研究，就是要打破學(xué)科界限，沖破學(xué)科壁壘，面對(duì)事實(shí)本身，回歸問題本身，這已逐漸成為學(xué)界共識(shí)。然而，我們必須承認(rèn)一個(gè)現(xiàn)實(shí)：到目前為止，學(xué)術(shù)研究總是以學(xué)科化的方式展開的。以學(xué)科為依托提出問題、分析問題和解決問題，是現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究的基本形態(tài)。我們要以問題為中心開展研究，但對(duì)問題的探討通常是以學(xué)科的方式來進(jìn)行的，這就形成了一個(gè)悖論：實(shí)踐問題是一體的、混沌的、共享的，研究問題則是專業(yè)化的、學(xué)科化的、體系化的。

的確，一些重大的時(shí)代問題并不單獨(dú)屬于某一學(xué)科。例如，制度問題、組織問題等，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等都可以對(duì)此開展研究。很難說這些是專屬某一學(xué)科的問題，也沒有哪一個(gè)學(xué)科能提供回答這些問題的全部概念和邏輯。既然問題是共享的，那么，公共管理學(xué)作為一個(gè)學(xué)科，對(duì)這些共享的問題能夠作出怎樣的貢獻(xiàn)呢？能夠?yàn)樘接懞徒鉀Q這些共享的問題呈現(xiàn)出怎樣獨(dú)特的學(xué)科視野呢？每一門學(xué)科都有它自己獨(dú)特的研究視野。對(duì)于相同的主題或?qū)ο螅��?dāng)不同學(xué)科共享同一問題時(shí)，正是“一些長(zhǎng)期性的研究問題”，或者“基本的連貫性問題與長(zhǎng)期關(guān)注的問題”，賦予了某一學(xué)科獨(dú)特的輪廓和邊界。

直面共享的問題，以問題為導(dǎo)向開展學(xué)術(shù)研究，并不意味著我們要拋棄學(xué)術(shù)積累。學(xué)科化的知識(shí)體系正是進(jìn)入問題的切入點(diǎn)，因而我們要以合乎學(xué)科特性的方式開展研究，還要注意避免那種不顧學(xué)科特性、盲目追求問題導(dǎo)向的傾向。學(xué)術(shù)思想的意義和分量不應(yīng)取決于它是否可以成為某學(xué)科知識(shí)的一部分，而在于它是否提出了有意義的問題，或者是否為解答有意義的問題提供了有價(jià)值的思路。因此，公共管理學(xué)不僅要關(guān)注學(xué)科體系的理論建構(gòu)，也要關(guān)注社會(huì)變化，建設(shè)性地回答這個(gè)時(shí)代的重大問題。

立足學(xué)科解答共享的重大問題

社會(huì)科學(xué)發(fā)展的理論邏輯，必須與其歷史邏輯相適應(yīng)，公共管理學(xué)的興起正是因應(yīng)時(shí)代需求的產(chǎn)物。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，既有的學(xué)科體系，如政治學(xué)、管理學(xué)都不能為解答社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的問題提供很好的思路，公共管理學(xué)由此應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)30年代，公共管理學(xué)達(dá)到聲譽(yù)上的巔峰時(shí)刻，產(chǎn)業(yè)界、政府紛紛從公共管理學(xué)中尋找解決問題的答案。

公共管理學(xué)的興起，源于破解時(shí)代重大問題的實(shí)踐需要；公共管理學(xué)的發(fā)展史，也是一部時(shí)代問題展開和發(fā)展的歷史。公共管理領(lǐng)域一代一代的大師們，“用他們跨學(xué)科的創(chuàng)造性，從多種新的視野理解、界定和處理突出的公共問題”，使得公共管理學(xué)能夠回應(yīng)時(shí)代的呼聲，從而迎來了理論上的突破。

同樣，中國公共管理學(xué)的誕生也是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物。改革開放以來中國行政改革的偉大實(shí)踐，是中國公共管理學(xué)興起和發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，中國的公共管理學(xué)較多地呈現(xiàn)出一種反映、適應(yīng)這一偉大實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)，還未充分發(fā)揮引領(lǐng)和預(yù)測(cè)改革的前瞻性、創(chuàng)新性。那么，公共管理學(xué)自身發(fā)展的理由在哪兒呢？適應(yīng)性話語體系有一定的弊端，它既沒有充分重視公共管理學(xué)自身發(fā)展和構(gòu)建目標(biāo)的事實(shí)，也在一定程度上降低了本學(xué)科知識(shí)求取的層次。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公共管理學(xué)研究仍然圍繞一些基本話題。因而未來，公共管理學(xué)需要對(duì)作為當(dāng)代中國治理核心制度基礎(chǔ)的公共管理提出建設(shè)性的想象和謀劃。

當(dāng)前，公共管理學(xué)相對(duì)重視行政改革的技術(shù)性，而沒有對(duì)時(shí)代重大問題給予充分的關(guān)注。從行政改革的實(shí)踐進(jìn)程來看，改革呈現(xiàn)出一種“政治問題行政化、行政問題技術(shù)化、技術(shù)問題數(shù)量化”的特征。與此相適應(yīng)，公共管理學(xué)也呈現(xiàn)出一種重視技術(shù)性問題而沒有充分關(guān)注體制性問題的發(fā)展趨勢(shì)。具體表現(xiàn)是，沒有對(duì)一些重大管理體制問題進(jìn)行深入研究，而把目光更多地投向了那些技術(shù)性和功能性較強(qiáng)的具體問題上。當(dāng)然，這不是說這些具體問題不重要。我們的意思在于強(qiáng)調(diào)，中國公共管理學(xué)需要有效關(guān)注管理體制等重大問題。

中國的公共管理學(xué)要取得進(jìn)一步的發(fā)展，就必須要對(duì)這個(gè)時(shí)代的重大問題做出建設(shè)性的探索，幫助我們理解、分析和解答這些重大問題。作為中國的公共管理學(xué)者，我們有幸生活在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，就必須承擔(dān)起這個(gè)時(shí)代賦予的責(zé)任和使命，以促進(jìn)學(xué)科發(fā)展再上新臺(tái)階。這種“從中國出發(fā)”的研究指向，正是回歸問題導(dǎo)向的中國公共管理學(xué)的邏輯起點(diǎn)和歸宿。如何立足中國國情、直面中國問題、服務(wù)中國發(fā)展，將是中國公共管理學(xué)未來發(fā)展之路上必須重視的話題。

進(jìn)一步的問題則是：面對(duì)共享的重大問題，公共管理學(xué)者如何立足自身學(xué)科視野作出獨(dú)特的貢獻(xiàn)呢？我們可以公共管理學(xué)大師西蒙為例進(jìn)行探討。西蒙對(duì)多個(gè)學(xué)科作出了貢獻(xiàn)，但他始終圍繞“一個(gè)事關(guān)人類生存與發(fā)展的重大基礎(chǔ)性問題”展開研究，這就是人的決策行為。而之所以如此，是因?yàn)樗�在早期研究中意識(shí)到，在生活中理性行動(dòng)是困難的但也是必要的，以及聚焦決策問題的重要性，從而形成了他關(guān)于有限理性和科層組織的基本概念。西蒙的經(jīng)歷和成就啟示我們：要以問題導(dǎo)向重構(gòu)中國公共管理學(xué)，首先要扎根于我們自身的學(xué)科根基確立好重大問題。我們期待，公共管理學(xué)者立足自身學(xué)科領(lǐng)域，為發(fā)現(xiàn)和回答時(shí)代重大問題作出更多的貢獻(xiàn)。