大家手筆：完善“三權分置”法律制度

當前，“三權分置”改革正在我國農村深入推進。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實行農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權分置并行，是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新。“三權分置”改革契合我國農業(yè)和農村發(fā)展的現(xiàn)實需要，不僅有利于鞏固農村基本經營制度，而且有利于保障農民財產權利、促進農民持續(xù)增收，有利于實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營、提高農業(yè)生產效益。

“三權分置”的目的是放活農民對所承包土地的經營權，讓農村土地活起來。為此，需要完善相關法律規(guī)定，有效設計權利歸屬和流轉規(guī)范，既保護農民土地權利，又完善土地適度規(guī)模經營所需要的體制機制。“三權分置”改革實行后，土地經營權就要為農戶之外的主體經營農業(yè)、占有和使用土地而設定權利，需要在立法上規(guī)范與土地經營權相關的權利義務關系。目前，可以根據(jù)土地經營權獲得方式的不同，完善相關法律制度。

合作社入股形成的經營權。一些地方的農戶以土地承包經營權入股，組建合作社或者合伙組織，建立規(guī)模化的經營體制。在這種情形下，合作社或者合伙組織取得土地經營權。這種經營模式是我國近年來一直在鼓勵和促進的，這種經營權的法律基礎問題已經解決，我國農業(yè)法、農村土地承包法、農民專業(yè)合作社法等法律都規(guī)定了相應條文。

以租賃方式形成的經營權。這種類型的經營權是按照合同法中有關租賃合同的規(guī)定，由經營權人和集體經濟組織或者農民個人訂立租賃合同，經營權人因此獲得法律承認的租賃權。合同法對于租賃雙方當事人的權利義務有一些強制性規(guī)定。比如，租賃期限不得超過20年；6個月以上的租賃應訂立書面合同，否則被視為不定期租賃，即當事人隨時可以撤銷約定；等等。如果依照這些規(guī)定，土地經營權就有了不得超過20年的時間限制；在不訂立書面合同的情況下，經營權人獲得的經營權就存在不確定性。

物權性質的經營權。在“三權分置”的法律實踐中，有必要強化經營權的物權性質。經營權物權化之后，同債權性質的租賃權會有很大區(qū)別。該權利的存續(xù)期間可以跨越合同法規(guī)定的20年最高期限，滿足權利人長期生產經營的需要。另外，把經營權依法確定為一種物權，也強化了這種權利進入市場的能力。我國物權法中已經有了在用益物權基礎上再設置用益物權的相關規(guī)定。土地上的權利一般期限較長，可以在此之上再設定權利。將經營權視為一種物權，在實踐中可以將其納入不動產登記，不論是轉讓還是設置抵押，法律上的操作都更為方便，也可以為農戶帶來更有保障的財產收益。

無論采取什么方式取得耕地的經營權，當事人之間都要訂立土地經營合同。當事人之間的權利和義務尤其是經營權的內容，主要由土地經營合同加以確定。所以，關于訂立土地經營合同的法律規(guī)則在實踐中具有重要意義，必須依法確立明確的制度。首先要明確合同的主體，主要是明確經營權人和誰訂立合同、如何訂立合同。這種合同有時候是農戶個人訂立，實踐中由集體出面訂立的也很多。相關法律制度設置應考慮到這些實際情況。

在“三權分置”改革的相關立法中，應堅持不得妨害農民現(xiàn)有土地承包經營權的原則。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。在依法處理農村土地權利問題時應當明確，建立健全土地法律制度的目的是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、惠及廣大農民。相關立法必須立足我國農村發(fā)展的實際，照顧廣大農民群眾對土地的感情，維護農村穩(wěn)定。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員）  

《 人民日報 》（ 2018年09月17日 07 版）