法治中國建設(shè)的系統(tǒng)方法論

　　全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。黨的十九大報告明確要求，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一。這是立足我國社會主義法治建設(shè)實際，對全面依法治國宏偉目標和實現(xiàn)路徑作出的重要部署。新時代全面推進依法治國，必須在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌兼顧、把握重點、整體謀劃，在共同推進上著力，在一體建設(shè)上用勁。

　　堅持整體謀劃，加快建設(shè)法治體系

　　中國特色社會主義法治體系由完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成，它是一個立體的、動態(tài)的有機整體。

　　以良法奠基善治。法治由價值觀念體系、制度規(guī)范體系和執(zhí)行程序體系構(gòu)成，它蘊含著國家治理和社會秩序的良善原則、價值觀念。不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。善治必須以符合人類社會秩序正當性觀念，增強社會成員存在感、尊嚴感的完備法律規(guī)范體系為基礎(chǔ)。

　　以實施鞏固權(quán)威。建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，高效的法治實施體系至關(guān)重要。習(xí)近平總書記指出，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在。將“依法”和“辦事”對立起來，將法律和權(quán)力對立起來，歸根結(jié)底是缺乏憲法精神、缺少法律規(guī)范意識的表現(xiàn)。心存敬畏，方能行有所止。各級黨政組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要對法律懷有敬畏之心，把權(quán)力運行的規(guī)矩立起來、講起來、守起來。

　　以監(jiān)督約束權(quán)力。習(xí)近平總書記指出，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為。要做好制度設(shè)計，依法合理分解權(quán)力，科學(xué)高效配置權(quán)力，規(guī)范有效監(jiān)督權(quán)力。按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的原則，逐步建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

　　以保障夯實基礎(chǔ)。全面依法治國，必須建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍。要加強法治專門隊伍和法律服務(wù)隊伍建設(shè)，提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準。切實強化法律職業(yè)道德，提升法律專業(yè)水平；切實尊重司法規(guī)律，捍衛(wèi)法律職業(yè)的嚴肅性和神圣性。通過科學(xué)合理確定法官、檢察官員額并提高財政物質(zhì)保障，穩(wěn)定司法工作隊伍；通過保障律師依法行使執(zhí)業(yè)權(quán)利，發(fā)揮律師隊伍作為依法治國重要力量的積極作用。

　　以黨規(guī)從嚴治黨。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴。沒有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，又是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，切實推進黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

　　堅持一體建設(shè)，著力形成發(fā)展合力

　　全面依法治國是國家治理領(lǐng)域的一場深刻革命。從宏觀層面看，法治是治國方略、治理手段；從中觀層面看，法治是行政機關(guān)有序運行的保障，“法定職責必須為、法無授權(quán)不可為”；從微觀層面看，法治是理性的辦事原則，任何人和組織的社會活動均受既定法律規(guī)則的約束。就此三個層面而言，全面依法治國，就要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

　　全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。習(xí)近平總書記強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念。領(lǐng)導(dǎo)干部要全面提高運用法治思維和法治方式的能力，把對法律的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成自己的思維方式和行為方式，想問題、作決策、辦事情都要做到在法治之下，而不是法治之外，更不能是法治之上。只有領(lǐng)導(dǎo)干部做學(xué)法用法的模范，全面依法治國才能真正落到實處。

　　行政機關(guān)既是執(zhí)法主體又受制于法。黨的十八屆四中全會要求，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。約束政府權(quán)力、規(guī)范政府行為，核心在于推進行政權(quán)行使法治化。要進一步健全依法決策體制機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，作為重大行政決策必經(jīng)程序，實現(xiàn)行政決策制度科學(xué)、程序正當、過程公開、責任明確。要建立健全行政程序法律制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范執(zhí)法過程，加快推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、過程、責任法定化。

　　“法生于義，義生于眾適，眾適和于人心，此治之要也。”實踐證明，強化社會力量對于國家健康發(fā)展和社會理性成熟具有內(nèi)在矯正作用。要建成法治強國，必然要求建成一個自主化程度高、社會服務(wù)能力強、具有制度創(chuàng)新能力的成熟理性的法治社會。要充分鼓勵和支持社會各方面參與到全面依法治國建設(shè)中來，創(chuàng)設(shè)公民自我治理機會和平臺，使公民在治理活動中不斷感受到權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責任的均衡，在互動中不斷強化國家認同、公民責任。

　　堅持協(xié)同推進，科學(xué)定位改革與法治關(guān)系

　　表面上看，法治突出“守”，強調(diào)穩(wěn)定性、連續(xù)性，改革突出“變”，強調(diào)改變舊制度、舊事物，法治與改革似乎存在著難以彌合的鴻溝，實際上這是一個誤解。在全面依法治國進程中，中央明確提出了“以法治凝聚改革共識”的思維路徑。法治并非固守教條，解決法治領(lǐng)域的突出問題，根本途徑在于改革，法治需要在改革發(fā)展中不斷完善提升。馬克思曾指出：“每當工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造出新的交往形式，例如保險公司等等，法便不得不承認它們都是獲得財產(chǎn)的方式。”法律是對新的社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的合法確認和有力保障。如果完全停留在舊的體制機制框架內(nèi)，用老辦法應(yīng)對新情況新問題，或者用零敲碎打的方式來修修補補，是解決不了大問題的。全面依法治國涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個領(lǐng)域，涉及面寬、覆蓋面廣，如果不拿出自我革新的勇氣和胸襟，必然是難有作為。因此，只要有利于提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位，有利于維護憲法法律的權(quán)威，有利于維護人民權(quán)益、維護公平正義、維護國家安全穩(wěn)定，不管遇到什么阻力和干擾，都要堅定不移向前推進。

　　改革要于法有據(jù)。于法有據(jù)，就是以法律確認和保障的方式推動和改善社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系，確保改革依法有序穩(wěn)步推進。黨的十八屆四中全會要求，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。法治可以增進改革預(yù)期，降低改革發(fā)展的成本，維護改革過程的相對穩(wěn)定性、連貫性，并以程序理性、規(guī)則理性、民主理性預(yù)防和控制改革發(fā)展的風險。可以說，法治是決定改革能否持續(xù)、能否成功的關(guān)鍵所在。當前，隨著改革進程的加速，觸及的深層次問題增多，改革復(fù)雜性顯著增強，更需要在法治框架內(nèi)協(xié)調(diào)各方訴求，凝聚最大共識，固化改革成果，使全面深化改革不斷邁向縱深。同時，改革發(fā)展需要堅持法律體系整體協(xié)調(diào)，以法治思維和法治方式尋求突破。一方面，要嚴格堅守憲法法律界限，根據(jù)憲法法律授權(quán)推動改革，盡可能破除一切妨礙發(fā)展的體制機制弊端；另一方面，又要及時提煉在試點中被證明是有效的、成功的改革創(chuàng)新措施，在法律中加以明確，成為可復(fù)制、可推廣的規(guī)則。

　　 （作者：周尚君，系西南政法大學(xué)教授；本文系國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀融入基層社會治理研究”［17VHJ006］階段性研究成果）