財政政策在促進區域經濟協調發展中的作用

隨著我國市場經濟的穩步發展，區域經濟發展差異有所擴大，東部地區的經濟發展水平要遠高于中部、西部和東北地區（以下簡稱中西北地區）。黨的十九大報告明確提出實施區域協調發展戰略，區域經濟協調發展作為區域協調發展的重要內容，對決勝全面建成小康社會具有重大意義。財政政策是政府宏觀調控的重要工具之一，加快建立現代財政制度和預算制度、深化稅收制度改革，推動我國區域經濟協調發展成為政府與學術界共同面臨的問題。

國內外實踐經驗表明，區域經濟協調發展離不開財政政策的支持，根據區域經濟發展水平制定適合本區域的財政政策能夠有效推動整體區域經濟的協調發展，如美國、日本、德國和法國等國家通過制定發達地區與落后地區不同的財政政策促進了區域經濟協調發展。近年來為促進區域經濟協調發展，我國制定了一系列財政政策措施，取得了顯著成效，但還存在一些不足。因此，結合我國區域經濟發展差距的實際，制定與區域經濟發展水平相適應的差異性財政政策，對推動區域經濟協調發展具有重要的理論意義和實踐價值。

區域經濟協調發展與財政政策的關系

公共財政支出是財政政策的重要組成部分，它既是政府調控宏觀經濟運行最直接和最有效的方式，也是國家促進區域經濟協調發展的重要手段之一。筆者以公共財政支出表示財政政策，從全國選取了31個省、自治區、直轄市（以下簡稱各省級區域）的地區生產總值表示各省級區域經濟發展程度。考慮各省級區域人口數量和公共財政支出對區域經濟影響滯后性等因素，以2015年人均地區財政支出為輸入指標，以2015年和2016年人均地區生產總值為輸出指標，利用SPSS軟件對2015年各省級區域人均財政支出進行系統聚類分析，確定高、中、低等不同檔次水平。分析結果顯示：人均地區財政支出高（大于15000元）的地區有北京、上海、天津、西藏、青海；中上（10000～15000元）的地區有重慶、遼寧、海南、內蒙古、寧夏、新疆；中下（8000～10000元）的地區有浙江、江蘇、山西、福建、黑龍江、吉林、貴州、甘肅、云南、陜西；低上（7000～8000元）的地區有廣東、湖北、湖南、河北、四川、江西、安徽；低下（小于7000元）的地區有山東、河南、廣西。由于我國各省級區域的歷史條件、市場化水平和政策制度等方面存在不同，經濟發展水平也存在不均衡和不協調的問題，為避免系統誤差，根據國家統計局對東部、中部、西部和東北四大區域的劃分方法，筆者將四大區域進行單因素試驗設計，其結果顯示，人均地區財政支出對區域經濟的影響是顯著的。通過以上實證分析，筆者得出以下基本結論：

第一，人均公共財政支出的大小是導致區域經濟差距的原因之一。從各省級區域人均地區財政支出按系統聚類分析人均地區生產總值的均值來看，人均地區財政支出越大，相應的人均地區生產總值均值越高，其推動該地區經濟發展的速度越快，反之則越慢。因此，增加落后地區的財政支出可以縮小其經濟發展水平與發達地區的差距，對于東部發達地區應適度加大財政支出力度、中西北落后地區應積極加大財政支出力度，以促進我國區域經濟協調發展。

第二，提升人均公共財政支出水平可加快地區經濟發展速度。如西部的青海、西藏和貴州等區域雖然基礎設施薄弱、經濟發展落后，但隨著人均地區財政支出的增加，其經濟發展速度明顯加快，2011年至2016年人均生產總值年平均增長率分別為10.58%、12.73%和16.87%。而上海、北京和浙江等東部區域雖然基礎設施雄厚、經濟發展水平較高，但隨著人均財政支出的減少，其經濟發展速度明顯減緩，2011年至2016年人均生產總值年平均增長率分別為6.95%、7.62%和8.44%。

現代區域經濟理論認為，縮小區域經濟差距、扶持落后地區發展的關鍵之一，在于制定有效的財政政策，規范、科學的財政政策對推動區域經濟協調發展發揮著重要作用。新經濟地理理論認為，保障區域經濟發展離不開財政政策，特別是加大落后地區財政支出尤為重要。財政補貼、轉移支付等財政支出對提高貧困地區市場競爭力和福利水平、平衡區域經濟發展具有不可替代的重要作用，財政支出、稅收等財政政策工具能夠有效縮小區域經濟發展差距，促進區域經濟協調發展。因此，根據我國區域經濟發展總體戰略，運用區域財政政策理論，筆者認為，在經濟發展新常態和供給側結構性改革的背景下，在未來一定時期內，對東部等發達地區應實施“適度積極”的財政政策，對中西部等落后地區應實施“擴張積極”的財政政策。當我國財力較為拮據而國內需求較為充足時，則可對東部等發達地區實施“適度穩健”的財政政策、中西北等落后地區實施“適度積極”的財政政策。最終目的，是逐步形成促進區域經濟協調發展的長效機制，以實現國民經濟穩定、健康、可持續發展。

促進我國區域經濟協調發展的財政政策類型

首先，東部等發達地區實施“適度積極”的財政政策。“適度積極”財政政策是指當前實施的積極財政政策要適度，其核心是松緊適度、著力協調、放眼長遠。東部等地區經濟發展水平較高，擁有企業發展資金雄厚、現代服務業快速發展、高尖端人才聚集等一系列優勢。對東部等發達地區實施“適度積極”的財政政策可以有效地節約國家財力，用于帶動和支持中西北等落后地區的經濟發展，有效促進區域經濟協調發展。

“適度積極”財政政策的主要內容在于擴大財政支出規模要適度，總體達到調控經濟運行、穩定宏觀總需求的目的。其措施主要包括：科學論證財政支出領域，配合供給側結構性改革，明確財政供給取向，將財政政策向提高社會總福利水平方面傾斜，加大對市場介入低而需求大的產品供給，如注重對社保、醫療、衛生、教育、科技、環保等領域的支出；調整優化經濟結構，加大對節能減排、科技創新、“三農”等方面的財政支出力度，實施出口退稅、自主創新、節能環保等方面的稅收優惠政策；建立橫向轉移支付制度，加大與中西北區域經濟合作，逐步帶動老少邊窮地區經濟發展，建立東部帶動其他區域協調發展新機制；深化稅制改革，加強稅收征管，實施分類與綜合相結合的個人所得稅制度，推進房產稅改革，嚴格控制減免稅等。

其次，中西北等落后地區實施“擴張積極”的財政政策。“擴張積極”財政政策是指當前實施的積極財政政策要重在激勵，其核心是優惠激勵、寬松扶持、擴張支持。中西北等地區經濟發展水平較低，存在企業發展資金不足、重工業稅收負擔過重、輕工業發展水平落后、高尖端人才嚴重缺乏等一系列問題，嚴重阻礙其經濟的快速發展。對中西北等落后地區實施“擴張積極”的財政政策，借助東部等發達地區結余財力，大力發展中西北等落后地區經濟，使其逐步趕上東部發達地區，實現共同富裕。

“擴張積極”財政政策的主要內容在于加大財政轉移支付、公共基礎設施投入和稅收優惠等力度，總體達到刺激經濟發展、提高市場總需求的目的。其措施主要包括：建立激勵性財政新機制，完善社會保障體系、加大轉移支付力度、優化財政支出結構、加大基礎設施投入和調整財政分配格局等；實施結構性減稅政策，完善“營改增”政策，深化資源稅改革，不斷減輕企業稅收負擔，并積極拓展環境保護稅、水資源稅等新興稅源；規范稅收優惠政策，加大對環境保護、就業創業、技術創新、特定投資等方面的稅收優惠激勵政策，建立促進民營經濟和中小企業發展的稅收優惠政策體系；強化科學性財政管理，豁免老工業企業欠稅，提高稅收征管效率，規范非稅收入管理，強化依法納稅意識等。

（作者：張小鋒，系哈爾濱商業大學財政與公共管理學院博士生；曲振濤，系哈爾濱商業大學財政與公共管理學院教授）