課題組受民政部委托結合本項目進行中國縣制專題研究

縣制綿延兩千余年之久，是我國最穩(wěn)定的行政層級，縣在行政管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、文化傳承、社會穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著不可替代的作用。然而，城市化進程給縣制造成了猛烈的沖擊，縣的角色定位和發(fā)展路徑也均缺少明晰的思路，甚至有人對縣制的存在價值提出了質疑，我國縣制正面臨“千年之變”。基于此，在全面深化改革，發(fā)展和完善中國特色社會主義制度的總體背景下，加強中國縣制研究刻不容緩。課題組受民政部委托認真進行了縣制專題研究。

一、深入研究我國縣制演化的變遷路徑明確作用地位

縣制是中華民族政治文明發(fā)育過程中的重要創(chuàng)舉，歷經(jīng)兩千余年綿延不息。我國縣制經(jīng)歷了“萌芽-發(fā)展-成熟-衰弱-再發(fā)展”的曲折成長歷程，期間數(shù)次改革，分析我國縣制的演化機理及動力機制，從中挖掘對當代中國縣制問題的有益思考、吸取制度財富的精髓用以指導改革的任務迫在眉睫。

課題組梳理了我國縣制演化的變遷路徑。概括整理如下，一是厘清中國縣制的起源，發(fā)育成熟的縣是我們熟悉的郡縣制下的縣制，成形于戰(zhàn)國時的秦。二是在秦漢至六朝時期，縣獨立性逐漸削弱且郡縣關系成型、在大移民浪潮中產(chǎn)生了僑縣的設置與流變、民族聚居地區(qū)設置左縣。三是在隋唐至清朝時期，采用增州置縣來化解逃戶潛在的社會風險、知縣制度與縣官治理能力整體提升、縣級政區(qū)產(chǎn)生等第劃分現(xiàn)象。四是在晚清與民國時期，進行了縣制探索——自治輔官治、縣組織架構改革日趨科層化、民國訓政初期的縣自治、縣治實踐與自治思想背離、嘗試新縣制自治與官治相結合等。

從對歷朝歷代至今的研究中，不難發(fā)現(xiàn)縣的等第劃分制度在古代出現(xiàn)頻仍，但是自1959年以來，我國縣分等制度已經(jīng)中斷了近六十年之久，不過這一制度設計仍可為解決一些現(xiàn)實問題提供有益思路：一方面是省直管縣后省級政府管理幅度過大的問題。從理論上講，縣分等有利于實現(xiàn)省級政府對縣的分類管理，對不同等第的縣實施差異化的政策措施，甚至可以通過省級政府內部機構改革，增設有關分類管理機構，增強省級政府的管理能力，降低省直管縣全面推行的現(xiàn)實阻力。另一方面是行政管理機構改革具體目標不明確的問題。縣分等制度能夠使編制管理在統(tǒng)一標準與散亂無序中找到平衡點：在科學周密的調研分析與統(tǒng)計的基礎上將縣分為幾類，劃定各類縣政府編制的上限與下限，既能確保政府規(guī)模在合理范圍內，又給各政府根據(jù)本地實際需要調整編制留有靈活空間。民政部對此研究成果深感認同。

在此基礎上，課題組還系統(tǒng)分析了縣制在傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會中的重要地位及作用。傳統(tǒng)社會中，縣制是中央集權國家建立的基石，其誕生改變了地方管理模式；其次，縣制為傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展提供必要的制度保障；再者，縣制為文化一統(tǒng)與地方融匯提供重要支撐。在現(xiàn)代社會中，縣制的作用同樣意義非凡，主要表現(xiàn)在以下幾個方面，一是在我國行政管理體系中具有穩(wěn)健的基礎性地位；二是在我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中具有主導性作用；三是在國家發(fā)展與基層社會聯(lián)系中具有紐帶性作用；四是在工—農(nóng)關系與城—鄉(xiāng)關系中具有聯(lián)接性作用。

二、系統(tǒng)剖析我國縣制面臨的發(fā)展環(huán)境并提出戰(zhàn)略選擇

當前，我國縣制改革面臨著復雜的經(jīng)濟社會形勢，正處在至關重要的戰(zhàn)略抉擇時刻，系統(tǒng)剖析我國縣制面臨的發(fā)展環(huán)境尤為重要，是解決問題的基礎保障。

課題組就當前縣制面臨的機遇與挑戰(zhàn)做了相關思索。具體來看，一是新型城鎮(zhèn)化背景下縣域發(fā)展模式多樣化與縣體制單一化的矛盾、縣域城鎮(zhèn)化水平提升與縣側重農(nóng)村管理的矛盾等。二是以主體功能區(qū)的視角考慮，主體功能區(qū)與行政區(qū)交叉導致協(xié)調難度增大、生態(tài)文明的高要求與縣域建設能力不足等問題。三是經(jīng)濟新常態(tài)下，關于縣域經(jīng)濟結構優(yōu)化等的關聯(lián)。四是從現(xiàn)代治理方面談到縣制的公共性尚不成熟、縣域社會治理模式需要不斷創(chuàng)新等問題。

基于我國復雜的國情，各縣發(fā)展階段不同、潛力定位各異，因而應當因地制宜地提出多種改革參考路徑，具體如下。一是辯證把握現(xiàn)代縣制的演化規(guī)律。一方面，縣會隨著時間推移產(chǎn)生空間收縮，另一方面，縣又不會無限制減少甚至消亡；二是根據(jù)資源、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、文化、社會五大導向型，分類指導縣制保護與創(chuàng)新；三是理順省—市—縣的關系，如省直管縣改革要因地制宜分類指導、理順市與縣政府間財權及事權關系、完善地方政府間的利益協(xié)調機制等；四是適應現(xiàn)代城鄉(xiāng)發(fā)展要求，如完善城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，提升縣域城鎮(zhèn)的承載服務能力等；最后是要完善縣域治理體系與能力，推行縣轄街道管理體制、探索大市鎮(zhèn)管理模式、試點特大鎮(zhèn)體制改革等。

三、舉辦“面向二十一世紀的中國縣制：歷史現(xiàn)狀與未來”研討會

2017年2月15日，課題組在華東師范大學組織召開了“面向二十一世紀的中國縣制：歷史、現(xiàn)狀與未來”研討會，邀請了14位國內專家代表參與會議，跨學科、多視角地共同探討中國縣制問題。

國務院民政部區(qū)劃地名司區(qū)劃管理處處長燕翀，中國經(jīng)濟發(fā)展研究會常務理事林善浪，中國國際共運史學會理事郝宇青，復旦大學歷史地理研究所教授、博士生導師，曾兼任中國地理學會理事、中國地理學會歷史地理專業(yè)委員會常務副主任的張修桂等多位知名專家蒞臨會場，除此以外，還有來自上海交通大學的李玉尚教授，黑龍江省行政學院老師于健慧，國際關系研究所中國外交研究室研究員胡鍵等。會議由課題組首席專家林拓教授主持。

各專家學者對研究成果給予了高度評價，并就此發(fā)表了精彩的觀點與論述。林善浪教授評論這項研究具有歷史的縱深感、時代的厚重感，另根據(jù)成果匯報給出了幾點建議。一是認為當前各地區(qū)人口還處在繼續(xù)流動的狀態(tài)之中、并未達到真正的穩(wěn)定平衡，因此任何城鎮(zhèn)化的改革措施都不能過于急躁，搞“一刀切”的做法必須被否定，所以試點工作的意義重大。從全國不同經(jīng)濟文化背景和發(fā)展階段的地方、區(qū)域選擇樣本進行科學試點非常重要，避免盲目進行政策措施的全面推行，頂層設計者應當嚴把關，認真分析從而審慎地制定決策。二是應當考慮大交通如高鐵等的普及導致人口、市場一體化后，縣的人口流動趨勢。三是考慮邊境地區(qū)和中東部地區(qū)的縣發(fā)展背景的差異性，給以落后地區(qū)縣更大的自主權，有利于其進行建設發(fā)展。

胡鍵研究員指出行政區(qū)劃是一個有關政治、經(jīng)濟、文化多要素的綜合性問題，必須從歷史中找尋來龍去脈、吸取相應教訓，縣制改革也應當如此。中國的政區(qū)層級在歷史上經(jīng)歷了二級制與三級制之間的三大循環(huán)，應當深入思考其中的歷史背景和意義，為現(xiàn)代的縣制改革等提供強有力的歷史支撐，竭力避免斷章取義式的學習和思索。

張修桂教授作為地理學老一輩開拓者，注重扎實嚴謹?shù)膶W術作風，強調了除具體學術主題之外的其他值得注意的問題。例如考慮研究成果的編排邏輯、遣詞造句的規(guī)范性等等，使與會者深有認同。

另幾位專家也就縣制研究成果進行觀點的陳述，如張文明教授對比了中國和日本的情況，談到日本由于老齡化致使政區(qū)趨小化，把市改為町，加之上世紀七十年代，農(nóng)村空心化，又改成以町為中心提供服務。國務院民政部區(qū)劃地名司區(qū)劃管理處處長燕翀表示，以往只關注政區(qū)合并問題，張教授的談話給人以啟示。各位學者從多學科視角的探索下進行了深層的高質量對話并就此開展了深入研討。

新型城鎮(zhèn)化背景下的制度創(chuàng)新是課題組長久以來一直關注的重要議題，此次研討會的精華值得深思，應積極吸收專家學者的意見和建議，為后續(xù)研究工作提供新的觀察視角。這一階段的研究，系統(tǒng)梳理了我國縣制的形成及演化歷程，客觀剖析了縣制發(fā)展面臨的瓶頸問題，明確縣在國家治理中應該承擔的責任，評價縣制改革的總體環(huán)境，最終提出縣制改革的總體構想。一方面，課題組分享了最新的研究進展，對縣制研究的深化提供了堅實的基礎；另一方面，與眾多跨領域學者的探討交流，有利于把握多學科視角下的不同思路，適當調整工作著力點，從而使研究成果更好地服務于管理應用。

（課題組供稿）