《工作簡(jiǎn)報(bào)》第7期樹(shù)立三種財(cái)產(chǎn)的觀念

編者按：《樹(shù)立三種財(cái)產(chǎn)的觀念》是本課題組負(fù)責(zé)人蔡守秋教授，于2015年10月11日在天津大學(xué)法學(xué)院召開(kāi)的“環(huán)境法學(xué)者與民法學(xué)的對(duì)話”國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議上的論文中的一部分，這次會(huì)議人民日?qǐng)?bào)已有報(bào)道，該文已經(jīng)受到與會(huì)學(xué)者的贊賞與關(guān)注。下面是對(duì)該文的一部分摘錄。

財(cái)產(chǎn)制度是最根本的社會(huì)制度和法律制度。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類(lèi)謀求生存、建立和擁有家園的權(quán)利，是生命權(quán)利的延伸，是人類(lèi)自由與尊嚴(yán)的保障。財(cái)產(chǎn)權(quán)，與生命權(quán)、自由權(quán)一道，構(gòu)成三項(xiàng)最基本的人權(quán)。民諺謂“人為財(cái)死，鳥(niǎo)為食亡”，法諺謂“財(cái)產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)生命權(quán)、自由權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)”。“民富國(guó)強(qiáng)”是中華民族興起的重要標(biāo)志。

我國(guó)在自然資源法律權(quán)屬制度方面最大的失誤之一是沒(méi)有對(duì)不同類(lèi)型、具有不同屬性的自然資源設(shè)立不同的法律制度和法律權(quán)利，而是走了要么是公法、公權(quán)、公有化，要么是私法、私權(quán)、私有化的極端：在全面實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)期，主流觀點(diǎn)是認(rèn)為社會(huì)主義的法律都是公法，否認(rèn)、取消和打擊私法、私有財(cái)產(chǎn)和私權(quán)（物權(quán)），最典型的表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)的“共產(chǎn)風(fēng)”、“吃飯不要錢(qián)”、“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”等現(xiàn)象，在法律和法學(xué)領(lǐng)域則表現(xiàn)為全是公法、沒(méi)有私法，民法物權(quán)法幾乎處于銷(xiāo)聲匿跡的狀況；在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鼎盛時(shí)期，特別是在《物權(quán)法》公布以后，主流觀點(diǎn)是否認(rèn)公眾共用自然資源和公權(quán)性的自然資源國(guó)家所有權(quán)，將自然資源國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)都納入私權(quán)、私法的范疇，認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)都是一種私法權(quán)利（即都是私權(quán)），甚至將作為公眾共用物的環(huán)境資源也視為排他性物權(quán)的客體即私有財(cái)產(chǎn)，或者用主體抽象的公有自然資源權(quán)利（包括國(guó)家自然資源所有權(quán)及其用益物權(quán)和集體土地所有權(quán)等）來(lái)代替主體明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，結(jié)果是造成了具有“中國(guó)特色的”，集“行政管理權(quán)”、“國(guó)家私權(quán)（表現(xiàn)為國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)權(quán)）”于一身的全有政府、全權(quán)政府和全能政府。

目前我國(guó)的財(cái)產(chǎn)制度和自然資源領(lǐng)域法治建設(shè)的主要缺陷是否認(rèn)公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）和公眾對(duì)作為公眾共用物的自然資源的非排他性使用權(quán)，將自然資源國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)都納入排他性私權(quán)的范疇，忽視自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，或者用主體抽象的公有自然資源權(quán)利（包括所有權(quán)和使用權(quán)）來(lái)代替主體明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。這種缺陷所導(dǎo)致的問(wèn)題和后果是：使自然資源的公眾共用性被作為私權(quán)的自然資源國(guó)家所有權(quán)的排他性所異化，導(dǎo)致公眾固有的自然資源使用權(quán)和基本需求權(quán)受到侵犯，使作為公眾共用物的自然資源部門(mén)利益化和私有化（包括政府專(zhuān)用化），從根本上侵犯了公眾非排他性使用自然資源的權(quán)利和利益；使國(guó)家組織或政府成為具有中國(guó)特色的、集“行政管理權(quán)”、“國(guó)家私權(quán)（表現(xiàn)為國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)權(quán)）”于一身的全有政府、全權(quán)政府、全能政府，形成行政壟斷占有支配自然資源、行政壟斷自然資源產(chǎn)品市場(chǎng)的局面；使政府及其官員（國(guó)家所有自然資源權(quán)的代表）按照私權(quán)的模式行使自然資源國(guó)家所有權(quán)，即按照“法無(wú)規(guī)定即自由、法無(wú)規(guī)定即有權(quán)”的私權(quán)特點(diǎn)，隨意開(kāi)發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致自然資源的污染、破壞、浪費(fèi)和緊缺，造成自然資源質(zhì)量降低、數(shù)量減少等“公眾共用物”悲劇；使政府與實(shí)際利用自然資源人的矛盾、政府利益與實(shí)際利用自然資源人利益的矛盾加劇，不僅造成“政企不分、政經(jīng)不分、官商不分”，而且導(dǎo)致“政府與民爭(zhēng)利”、“國(guó)進(jìn)民退”、“官富民窮”和“貧富差距加大”的社會(huì)不公平現(xiàn)象；使不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的政府以行使國(guó)有自然資源所有權(quán)代表的名義充分占有、支配和收益自然資源，不能合理使用自然資源和充分發(fā)揮自然資源的效益，難以發(fā)揮市場(chǎng)在配置自然資源方面的決定作用，容易形成自然資源利用的“無(wú)效率或低效率”，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)失靈；使政府及其官員（國(guó)家所有自然資源權(quán)的代表）集所有權(quán)、行政管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，使公眾無(wú)法參與、監(jiān)督和維護(hù)其公眾共用物使用權(quán)，難以發(fā)揮政府在配置自然資源方面的主導(dǎo)作用和公眾在自然資源治理中的主力作用，導(dǎo)致政府失靈和公眾參與無(wú)門(mén)；使作為經(jīng)濟(jì)人的自然人和法人失去對(duì)自己財(cái)產(chǎn)和資源的預(yù)期，形成“無(wú)預(yù)期、無(wú)恒產(chǎn)、無(wú)恒業(yè)”的憂慮，導(dǎo)致土豪破財(cái)、富人外移、資金外逸和企業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展的后果；使政府及其官員（國(guó)家所有自然資源權(quán)的代表）按照物權(quán)本性對(duì)自然資源行使“直接支配和排他的權(quán)利”，以權(quán)開(kāi)路、以權(quán)尋租、以權(quán)謀私，導(dǎo)致政府官員有組織謀私、集體腐敗的悲劇；混淆了民法物權(quán)法與行政法、環(huán)境資源法的重點(diǎn)和特點(diǎn)，不利于民法、行政法和環(huán)境資源法以及民法學(xué)、行政法學(xué)和環(huán)境資源法學(xué)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此應(yīng)該強(qiáng)調(diào):樹(shù)立三種財(cái)產(chǎn)（公有財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)和公眾共用財(cái)產(chǎn)）協(xié)調(diào)發(fā)展的理念；搞好三種財(cái)產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)；建立三種財(cái)產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制和機(jī)制；確立三種財(cái)產(chǎn)權(quán)（公有財(cái)產(chǎn)權(quán)、私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和公眾共用財(cái)產(chǎn)使用權(quán)）的權(quán)利體系，建設(shè)規(guī)范三種財(cái)產(chǎn)的法律制度。樹(shù)立三種財(cái)產(chǎn)（公有財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)和公眾共用財(cái)產(chǎn)）的觀念，可以套用我國(guó)農(nóng)民的話來(lái)表示，即“交足國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的，還有一份是大家共用的”。從某種意義上可以認(rèn)為：私有財(cái)產(chǎn)是構(gòu)成個(gè)人自治和家庭完整的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有私有財(cái)產(chǎn)就沒(méi)有人的尊嚴(yán)和獨(dú)立，沒(méi)有私有財(cái)產(chǎn)就沒(méi)有家庭；國(guó)家財(cái)產(chǎn)（包括國(guó)家私產(chǎn)和政府公務(wù)財(cái)產(chǎn)，又稱(chēng)行政公產(chǎn)）是構(gòu)成政府的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有國(guó)家財(cái)產(chǎn)就無(wú)法進(jìn)行政府公務(wù)活動(dòng)，就沒(méi)有政府的權(quán)威，就沒(méi)有政府；公眾共用物（或公眾共用財(cái)產(chǎn)）是構(gòu)成公民社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有公眾共用財(cái)產(chǎn)就沒(méi)有公眾的行動(dòng)自由和公眾的自由交往，就沒(méi)有以人與人、人與自然之間的廣泛交流為基礎(chǔ)的公民社會(huì)。我國(guó)有些人不承認(rèn)環(huán)境資源等公眾共用物是一種財(cái)產(chǎn)或財(cái)富，他們奉行的是“只要金山銀山油氣，不要綠水青山大氣；為了金山銀山油氣，犧牲綠水青山大氣”。我們現(xiàn)在應(yīng)該理直氣壯地宣稱(chēng)，“既要金山銀山油氣，又要綠水青山大氣”；當(dāng)有人貶低保護(hù)環(huán)境生態(tài)的價(jià)值和意義時(shí)，要義正嚴(yán)詞地指出“綠水青山大氣就是金山銀山油氣，綠水青山大氣重于金山銀山油氣”； 當(dāng)因嚴(yán)重污染破壞環(huán)境的工業(yè)項(xiàng)目要自毀家園時(shí)，要敢于喊出“寧要綠水青山大氣，不要金山銀山油氣”的聲音。

鑒于我國(guó)學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)公眾共用物（包括公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）認(rèn)識(shí)的缺乏和不足，我們應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)樹(shù)立公眾共用物的理念，搞好公眾共用物的頂層設(shè)計(jì)，確立公眾共用自然資源（公眾共用財(cái)產(chǎn)）使用權(quán)，建設(shè)公眾共用物的治理體系和法治體系。所謂公眾共用物（commons）是指不特定多數(shù)人（即公眾）可以自由 、直接、非排他性享用的東西。這里的東西包括空間、物體及其功能。用普通老百姓熟悉易懂的日常用語(yǔ)來(lái)說(shuō)，“公眾共用物”就是每一個(gè)老百姓不經(jīng)其它人（包括政府、組織、單位和個(gè)人）批準(zhǔn)、同意，也不需要額外花錢(qián)（即向他人交付專(zhuān)門(mén)使用費(fèi)），而可以自由、直接、免費(fèi)和非排他性享用的東西。例如，公眾共用的大氣、天空、流水、海洋、原野（如遠(yuǎn)離城市村鎮(zhèn)的沙漠、戈壁、空曠、森林、草原、崇山峻嶺等）等自然資源，以及公眾共用的街道、道路、廣場(chǎng)、公園、城市空地等人工產(chǎn)品。公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）與私有物（私有財(cái)產(chǎn)）的區(qū)別顯而易見(jiàn)，私有財(cái)產(chǎn)是私人可以排他性占有、支配和使用的財(cái)產(chǎn)，而公眾共用財(cái)產(chǎn)是公眾中每一個(gè)人都可以非排他性使用的財(cái)產(chǎn)。公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）與公有財(cái)產(chǎn)的區(qū)別也很明確，我國(guó)《物權(quán)法》中的公有財(cái)產(chǎn)（包括國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)和集體所有財(cái)產(chǎn)）是指由國(guó)務(wù)院或集體經(jīng)濟(jì)組織代表“全體人民”或“農(nóng)民集體”行使所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)，而公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）是指由公眾中的每個(gè)人直接、自由、免費(fèi)和非排他性享用的物、自然資源或財(cái)產(chǎn)。目前我國(guó)法律政策中的“公共利益”或公共利益載體不一定是公眾共用物或公眾共用財(cái)產(chǎn)，如軍隊(duì)的坦克大炮等軍用品和政府辦公大樓等屬于公共利益或公共利益載體，但不屬于公眾共用物；而公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）一定屬于公共利益或公共利益載體。堅(jiān)持自然資源的公有性的關(guān)鍵是堅(jiān)持公眾共用自然資源，維護(hù)公眾共用自然資源就是維護(hù)自然資源的公有性。

“綠水青山就是金山銀山”實(shí)際上就是指，自然資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)就是財(cái)富、財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)、資本和自然產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品。我認(rèn)為：(1)要樹(shù)立自然資源也是財(cái)富或財(cái)產(chǎn)和自然資源價(jià)值、自然資源資產(chǎn)、自然資源資本的觀點(diǎn)，將公眾共用自然資源作為一種重要的財(cái)富、財(cái)產(chǎn)、資本和產(chǎn)品。（2）自然資源從整體上看基本上屬于公眾共用物、公眾共用資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)或財(cái)富，不能籠統(tǒng)要求對(duì)一切自然資源都建立自然資源物權(quán)（本文所稱(chēng)自然資源物權(quán)都是指具有排他性的物權(quán)），只能具體地對(duì)某些“四至”明確的自然資源設(shè)立物權(quán)。（3）對(duì)自然資源整體（如整條長(zhǎng)江、整個(gè)渤海）不宜設(shè)立單個(gè)自然資源物權(quán)，對(duì)自然資源的某個(gè)部分或局部性自然資源（如長(zhǎng)江的某個(gè)局部江面或江岸）可以設(shè)立“四至”明確的單個(gè)物權(quán)；對(duì)自然資源利用的一個(gè)特點(diǎn)是無(wú)法對(duì)自然資源采取“整體性利用”，而必須把它分為一個(gè)個(gè)具體的“特定物”。（4）對(duì)具有排他性的自然資源（地域界限明確、可以“四至”的自然資源）可以設(shè)立自然資源物權(quán)，對(duì)不具有排他性的自然資源不宜設(shè)立自然資源物權(quán)。（5）對(duì)經(jīng)營(yíng)性自然資源（盈利性、交易性、稀缺性、效益性、規(guī)模性、可確權(quán)性）可以設(shè)立自然資源資產(chǎn)物權(quán)，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性自然資源（公益性、公眾共用性自然資源）不宜設(shè)立排他性的自然資產(chǎn)物權(quán)；或者說(shuō)，對(duì)營(yíng)利性、交易性使用自然資源資產(chǎn)可以設(shè)立物權(quán)，對(duì)公眾基本需要（指維持其生存、發(fā)展和基本人權(quán)需要）享用的自然資源不宜設(shè)立自然資源物權(quán)。（6）對(duì)公眾使用自然資源已經(jīng)成為習(xí)慣性權(quán)利、歷史性權(quán)利的，不宜設(shè)立自然資源物權(quán)。

我們應(yīng)該對(duì)自然資源進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)不同種類(lèi)和具有不同屬性的自然資源建立不同的自然資源法律制度，建立自然資源的公有權(quán)（公共所有權(quán)）、私有權(quán)（私人所有權(quán)）和公眾使用權(quán)及其相關(guān)法律制度。其中民法物權(quán)法的重點(diǎn)是規(guī)范私產(chǎn)和私權(quán)（包括私人所有自然資源資產(chǎn)和私人自然資源所有權(quán)，以及作為國(guó)家私產(chǎn)的公法人自然資源資產(chǎn)所有權(quán)）；行政法的重點(diǎn)是規(guī)范公產(chǎn)和公權(quán)（包括作為國(guó)家公產(chǎn)的國(guó)家所有自然資源資產(chǎn)、國(guó)家所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和自然資源行政管理權(quán)）；環(huán)境資源法的重點(diǎn)是規(guī)范作為公眾共用物的公眾共用自然資源和公眾共用物使用權(quán)（包括作為公眾共用物的環(huán)境、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，以及公眾對(duì)環(huán)境、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的非排他性享用權(quán)）。公眾共用物（公眾共用自然資源、公眾共用財(cái)產(chǎn)）是環(huán)境資源法學(xué)的邏輯起點(diǎn)，環(huán)境資源生態(tài)法主要是規(guī)范公眾共用物的一種法律。生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，是在保持公有財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)和公眾共用財(cái)產(chǎn)協(xié)調(diào)平衡和防治兩類(lèi)公眾共用物悲劇的前提下，逐步擴(kuò)大公眾公用物的數(shù)量、提高公眾共用物的質(zhì)量，保障公眾共用物的可持續(xù)供給，建設(shè)公物共享、大道通行、天下為公、人與自然和諧發(fā)展的美麗中國(guó)。

（課題組供稿）