《<野生動物保護法>的修訂

與公眾共用物的良法善治》工作簡報第6期

“當代中國公眾共用物的良法善治”是一個與當代中國環境資源法治建設密切聯系的課題，本課題組主持人蔡守秋教授將公眾共用物的觀念和理論運用到我國《野生動物保護法》的修訂之中，為我國野生動物保護立法提供了新的法學理論支撐。

2015年8月4日下午，蔡守秋教授去北京參加全國人大常委會環資委法案室在全國人大機關會議中心第一會議室召開的野生動物保護法修改及自然保護區法制定專家座談會。會議由法案室主任翟勇主持，蔡守秋教授第一個發言，對《中華人民共和國野生動物保護法（修訂草案建議稿）》（2015年8月1日）提了若干具體意見，并向全國人大環資委法案室提交了書面意見。現將蔡守秋教授對《中華人民共和國野生動物保護法（修訂草案建議稿）》（2015年8月1日）的部分意見和建議簡述如下：

一、應該明確野生動物的法律性質和法律地位

蔡守秋教授建議《野生動物保護法》規定：“野生動物是人類生態系統的重要組成部分，是人類的伙伴，是全國人民的共同財富。”上述建議條款是對野生動物的法律性質和法律地位的明確界定。

在制定野生動物保護法時，應該將制定民法典和修改物權法結合起來。目前國際社會和多數國家法律，已經承認并規定動物具有不同于傳統民法中的物的性質和特點。例如，大陸法系的典型代表德國，為了解決保護動物專門立法與傳統民法的沖突，1990年8月20日修訂生效的《德國民法典》將原《德國民法典》第一編總則編中的第二章“物”更名為“物，動物”；在第90條中明確規定，“動物不是物。它們由特別法加以保護。除另有其他規定外，對動物準用有關物的規定”。 1992年《瑞士民法典》等法律也有“動物不是物”的法律規定。1998年修訂的《德國動物福利法》在第1部分第1條規定：“本法旨在保護動物之生命，維護其福利。此舉乃基于人類對于地球其他生命伙伴之責任而為之。”德國于1986年定的《動物保護法》明確規定：必須把人以外的動物列入道德關懷的范圍之內，對于動物的生命，人們應該像對待在心智能力上居于同等層次的人的生命一樣尊重。2001年4月11日修訂的《德國動物保護法》（Tierschutzgesetz）明確規定，“本法的目的是，從人對動物作為同類的職責出發來保護其生命和生活質量。”（第1條）。《法國環境法典》(1998年5月27日)沒有將動物規定為私有財產的客體，而是將其規定為“屬于全國人民的共同財富”。 1998年《哥斯達尼加生物多樣性法》第9條“普遍權利”第1款明確規定：“尊重所有的生命形式。所有生物都有生存的權利，而與其是否有實在的或潛在的經濟價值無關。”奧地利2004年修訂的《聯邦動物保護法》在第1條（目標）中指出，鑒于人類對作為伙伴生物的動物負有特殊的責任，本聯邦法的目的是保護動物的生命和福利。這些立法，實際上已經超越了把動物僅作為一般的“物”對待的價值理念，而是把動物作為人類的生物伙伴來對待。中國《臺灣動物保護法》（2004年、2007年、2008年多次修訂）也規定：“為尊重動物生命及保護動物，特制定本法。”（第一條 立法目的及適用范圍）

二、應該明確野生動物、野生動物資源、野生動物資產和國家對其領土上野生動物的主權、野生動物物權的區別

蔡守秋教授認為《野生動物保護法》不宜籠統地規定“野生動物資源屬于國家所有”，更不宜籠統地規定野生動物或野生動物資源是我國《物權法》中的國家所有權的客體。應該在將野生動物定位于“全國人民的共同財富”的基礎上，規定野生動物資產和野生動物產品物權，進一步劃清野生動物、野生動物資源、野生動物資產和國家對其領土上野生動物的主權、野生動物物權的界限。建議刪掉《中華人民共和國野生動物保護法》（2004年修訂）和《中華人民共和國野生動物保護法（修訂草案建議稿）》（2015年8月1日）第三條關于“野生動物資源屬于國家所有”的規定，并增加如下內容：國家對其領土上的野生動物享有永久性主權權利。將野生動物轉變為可以用于市場交易的野生動物資產或野生動物產品，必須遵守本法的規定，取得野生動物行政主管部門的批準。國家保障依法保護、繁育、利用野生動物的單位和個人的合法權益，國家保護依法取得的野生動物資產的產權和野生動物產品的產權。其理由如下：

第一，刪掉“野生動物資源屬于國家所有”的規定，沒有違反我國《憲法》和《物權法》的規定

我國現行《憲法》沒有規定“野生動物屬于國家所有”。我國憲法僅規定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”（第9條）。我國《物權法》僅僅規定：“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有”（第49條）。我國《憲法》僅僅規定“保護珍貴的動物和植物”，我國《物權法》僅僅規定“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有”，也就是說“法律沒有規定屬于國家所有的野生動植物資源，則不屬于國家所有”。

第二、刪掉“野生動物資源屬于國家所有”的規定，有利于明確野生動物與野生動物資源、野生動物資產和野生動物產品的區別，為公眾共同合理享用野生動物資源和維護少數發展習慣權利留下空間。目前我國法律實務部門和法學界一般根據《物權法》的規定來理解“野生動物資源國家所有權”的涵義，即將野生動物資源國家所有權理解為只有國務院及其委托的組織才能行使野生動物資源國家所有權（包括直接支配和排他性利用野生動物資源的權利）。傳統民法認為，生存于原野中的野生動物屬于無主物，誰先占有即為誰所有。但是，當代民法學和環境資源法學認為，“動物不是物。有關動物的法律調整適用于野生動物保護法、動物福利法等特別法律的規定，在特別法律沒有專門規定時才適用民法典和物權法的規定”。從當代生態學、生態法和生態文明觀看，野生動物是與當代人和后代人共存共榮、和諧相處的伙伴，野生動物資源特別是珍貴稀有的野生動物物種資源屬于公眾共用的公眾共用物，只有刪掉野生動物屬于物權即私權客體的法律規定，刪掉只有國務院才能行使野生動物國家所有權的規定，才能為公眾共同享用野生動物（如尊重、親近、欣賞和保護野生動物）和維護少數民族習慣權利留下空間。例如，法律可以規定，“少數民族和土著人有權按照傳統習俗（習慣和歷史性權利）獵捕和利用少量非國家重點保護野生動物，供自身基本生活之用（不能用于市場交易營利），無須經過政府批準和許可”。我們說野生動物不是物權客體 ，不是說不能設立野生動物資產和野生動物產品物權。而是強調，將作為全國人民共同財富的野生動物轉變為野生動物資產或野生動物產品，必須依法進行，必須符合法律規定的條件。依法許可成立的野生動物人工繁育的企業事業單位，對其人工繁育的野生動物擁有產權，可以依法將其人工繁育的野生動物及其產品，出售給野生動物保護、科研、展覽、動物觀賞、教學單位或其他依法成立的野生動物人工繁育單位，供野生動物繁育、放生、科研、展覽、觀賞、教學等用途。國家保護依法取得的野生動物資產和野生動物產品的產權，保障依法取得的野生動物資產和野生動物產品的依法繼承、投資和流轉。

第三，刪掉“野生動物資源屬于國家所有”的一般性規定，有利于避免、減少和正確處理因國家所有野生動物所引起的一些糾紛和矛盾。如果《野生動物保護法》籠統地規定“野生動物資源屬于國家所有”，會不可避免地產生如下矛盾和糾紛：（1）野生動物是流動或遷徙的，當國家所有野生動物流動或遷徙到外國時，誰承擔國有資產損失的責任？（2）野生動物的生存和發展需要消耗水、草和動植物等食料，當國家所有野生動物進入集體所有土地（包括集體所有森林、草原、濕地等）時，國家是否承擔其所有的野生動物消耗或侵害集體所有財產的責任？（3）野生動物有時會致人身財產損害，國家對其所有的野生動物致人身財產時如何承擔法律責任？（4）因國家對野生動物的國家主權、行政管理權、國家所有權、公眾享用權而產生的諸多矛盾和糾紛。例如，如果在集體所有的土地（包括林地、草地、濕地等）上的野生動物也屬于國家所有的財產，在私人承包或使用的土地上、在私人所有的庭院中的野生動物也屬于國家所有的財產，為什么國家不將其所有的野生動物收回到國家所有的土地上？為什么國家所有的野生動物可以自由地生存于私人所有或所用的土地上，而私人所有的動物卻不能自由地生存于國家所有的土地上？

蔡守秋教授認為，可以刪掉《野生動物保護法》關于“野生動物資源屬于國家所有”的一般性規定，而對某些特定野生動物作出國家所有的具體規定。例如，《野生動物保護法》可以規定，國家重點保護的野生動物（由國家重點保護野生動物名錄確定）屬于國家所有。這樣規定的國家所有野生動物的種類的數量較少、范圍較窄，可以保障國家以現有的國家財力和法律制度有效保護國家所有野生動物，有效處理因國家所有野生動物所致人身財產損害問題及其糾紛。正是基于上述考慮，所以蔡守秋教授建議《野生動物保護法》規定：“國家重點保護的野生動物（由國家重點保護野生動物名錄確定）屬于國家所有。國家劃定、設立國家重點保護的野生動物自然保護區的土地屬于國家所有的土地，對位于國家重點保護的野生動物自然保護區而屬于集體所有的土地，應該依法辦理土地征收手續”；“有關地方人民政府應當采取措施，防治野生動物造成人身和財產損害，保障人畜安全和農業、林業生產”；“ 一切單位和個人應該采取防治野生動物損害人身和財產的措施，當野生動物侵害、危及人身健康和生命時，被侵害人有權采取緊急避險、正當防衛等措施，對因此而致野生動物傷亡不承擔法律責任”；“人民政府對其所轄區域內發生的國家或地方保護野生動物（即國家所有野生動物）造成的人身和財產損害，應該給予經濟補償。但對非法進入野生動物保護區、違法進行野生動物狩獵等開發利用活動的情況除外”。

（課題組供稿）