劉窮志：PPP模式穩增長的三個著力點

目前，中國PPP歷史數據還不足以支撐PPP最優規模的數學模型模擬計算。國外經驗顯示，英國PPP預算在本世紀初期占到公共投資額的1/3，但一般在20%以上，最低是15%。中國將PPP的財政預算紅線擴展至15%—20%應該也是合理的。

2015年5月，國務院推出《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，部署推廣PPP（政府和社會資本合作）模式，對沖經濟下行風險。2015年9月，財政部推出《財政支持穩增長的政策措施》，認定PPP模式是“穩增長”的重要措施。PPP模式穩增長的政策方向已定，為促進政策落地，從經濟增長的決定因素出發，其政策著力點應該集中在以下三個方面。

財政預算紅線仍有外移空間

現行制度規定，年度PPP項目從財政預算中安排的支出責任占一般公共預算支出的比例不超過10%。國家層面的審慎態度主要是為了保障政府切實履行合同義務，有效防范和控制財政風險。但是，有限的財政資金額度限制了基層政府財政資金對社會資本的拉動。

以2014年為例，全國一般公共預算支出15萬億，年度PPP的財政支出規模是1.5萬億，規模并不小。但是，如果一個縣城的一般公共財政支出是5個億，10%的紅線意味著用于PPP的財政支出只有5000萬，可能連做一個PPP項目都不夠。

目前，中國PPP歷史數據還不足以支撐PPP最優規模的數學模型模擬計算。國外經驗顯示，英國PPP預算在本世紀初期占到公共投資額的1/3，但一般在20%以上，最低是15%。中國將PPP的財政預算紅線擴展至15%—20%應該也是合理的。

研究表明，以投資乘數大小為依據，PPP投資領域的選擇順序如下。首先是自然資源開發；其次是供水、供電、燃氣、供熱、污水及垃圾處理等市政設施；再次為公路、地鐵、機場、港口等交通設施；然后是水利、資源環境和生態保護等環境及環保項目；最后是智慧城市、海綿城市、圖書館等公益性項目。以需求彈性大小為依據，消費領域的選擇順序是教育培訓、醫院、住房、健康養老和旅游。

“一帶一路”基礎設施建設

引入PPP模式

“一帶一路”基礎設施建設的主要融資渠道有亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、金磚國家銀行、上合組織開發銀行以及其他一些區域性和國際性組織，各種融資渠道目前能向“一帶一路”跨境基礎設施建設提供的融資規模為3500億美元左右。而根據亞洲開發銀行預測，未來10年，僅亞洲基礎設施投資就需要8.22萬億美元。“一帶一路”基礎設施建設資金缺口巨大。

解決“一帶一路”基礎設施建設資金不足問題，僅靠公共資本是不夠的，必須充分調動私人資本的積極性，利用PPP模式彌補融資缺口。“一帶一路”基礎設施建設采用PPP模式，有助將國內過剩產能輸送到國外。在“一帶一路”沿線，不少國家和地區資源豐富，勞動力價格低廉，基礎設施需求巨大，這為中國企業提供了新的合作機會。在眾多的合作領域中，產能合作尤其應被重視。產能合作超越了傳統的資本輸出，是資本輸出和商品輸出的結合。我國在高速鐵路、核電、火電等領域具有顯著優勢，龐大的工程需要大規模的建筑材料，如鋼鐵、水泥等，相關工程承包企業可以聯合國內優勢產能企業，對外轉移富余產能。

“一帶一路”基礎設施建設引入PPP模式應注意以下三個關鍵點。一是確定投資對象。根據《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，確定優先發展的基礎設施領域；發揮亞洲基礎設施投資銀行的先導作用，設計出盈利性的項目和產品。二是投融資證券化。以跨境基礎設施的收益作為對象，發行債券融資，實施跨境基礎設施資產證券化；建立“一帶一路”跨境基礎設施證券交易所，為私人資本參與“一帶一路”跨境基礎設施投資提供平臺。三是推動 “一帶一路”各國制定基礎設施投資計劃或重點項目清單，構建PPP項目庫。

在重大技術、核心技術創新領域

推廣PPP模式

中國國家科技計劃包括科學研究計劃和技術創新計劃。科學研究計劃主要支持自然科學等基礎科學研究，屬于純公共產品，適合單一財政支持方式。技術創新計劃主要是國家重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項以及基地和人才專項，是準公共產品，適合PPP模式。

對重大技術、核心技術創新采取單一財政支持方式存在以下不足。其一，政府主導模式使企業和研究機構圍繞政府的指揮棒轉，容易偏離市場需求，在一定程度上損害了其追求利潤的創新動力。其二，公共部門缺乏微觀行為能力。重大技術、核心技術不僅有明確的技術目標，而且有明確的經濟目標。但是，政府運行機制是非市場化的，無法在微觀上判斷和處置每個項目的技術性問題和經濟性問題。其三，我國的技術創新支持大都以短期政策為主，如設置準入門檻、零地價和稅收減免等。但由于創新往往需要長期投入，并且具有市場風險，社會資本不敢貿然進入。

20世紀90年代，一些發達國家開始在重大技術、核心技術創新計劃中采用公私合作模式。2008年國際金融危機以后，創新度高的國家紛紛推出創新新政，著力將私人投資吸引到重大技術、核心技術創新領域，形成又一輪公私合作熱潮。

新熱潮涉及的主要領域及代表性項目如下：重大技術創新，如歐盟聯合技術促進計劃、韓國官民合作旗艦計劃；戰略技術研發，如美國先進制造業伙伴計劃、歐盟地平線2020計劃；大型基礎科研設施設備，如英國研究伙伴投資基金、歐盟第五代通信公私合作伙伴計劃；技術轉移，如英國知識轉移伙伴計劃、澳大利亞合作研究中心計劃；風險投資，如以色列YOZMA計劃；科研機構建設，如歐洲高性能計算機公私合作伙伴計劃、美國制造業創新中心及英國“彈射中心”。

（本文系國家社科基金重大項目“PPP（公私合作伙伴）中財政資金引導私人資本機制創新研究”（14ZDA029）階段性成果）

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）