芮國強(qiáng)：以四大轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府信息公開

自2008年5月1日 《中華人民共和國政府信息公開條例》正式施行以來，我國政府信息公開工作雖然取得了一定的進(jìn)展，但依然存在諸多問題，突出表現(xiàn)為 “更新不及時”、“公開渠道單一”、“公開的信息群眾不關(guān)注、群眾關(guān)注的信息不公開”等三大共性問題。黨的十八屆四中全會將全面推進(jìn)政務(wù)公開列為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，明確提出“堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”，對推進(jìn)政府信息公開工作提出了新的更高要求。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2015年政府信息公開工作要點》也指出，推進(jìn)行政權(quán)力清單、財政資金、公共服務(wù)、國有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)等九大領(lǐng)域的信息公開工作，不斷增強(qiáng)政府信息公開實效，使政府信息公開工作更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府建設(shè)。要全面落實四中全會的部署，就要在既有基礎(chǔ)上推進(jìn)政府信息公開工作向縱深發(fā)展，需要著力實現(xiàn)以下四個根本性轉(zhuǎn)變。

從政府主導(dǎo)向公民主導(dǎo)、從供給導(dǎo)向往需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，雖然信息公開有滿足公眾需求的傾向，但仍未徹底擺脫以政府為中心的建設(shè)模式。不少政府網(wǎng)站仍是以政務(wù)和黨務(wù)公開為核心工作，群眾關(guān)注、民意聚焦的內(nèi)容公開有限或查找獲取不便，難以顯著提升公眾對于政務(wù)服務(wù)的獲得感。其深層次原因是政府信息網(wǎng)站的建設(shè)首先考慮的是如何方便政府使用，如何建立透明的形象工程，而不是更多地從便利公眾或企業(yè)了解政府信息、獲得政府服務(wù)的角度來建設(shè)，政府信息公開的內(nèi)容與民生訴求之間亟待建立更具實質(zhì)性的對接。為此，應(yīng)把政府主導(dǎo)的信息公開變成公民主導(dǎo)的信息公開、從供給導(dǎo)向的信息公開變成需求導(dǎo)向的信息公開，研究制定出立足我國基本國情、滿足社會公眾對于政府信息公開切實需求的法律、法規(guī)，建立真正意義上的“公開是基本原則、不公開是例外”的法律制度體系，將信息公開由政府的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府的義務(wù)，賦予其法定性和強(qiáng)制性。

從目錄管理模式向清單管理模式轉(zhuǎn)變

從條例的規(guī)定來看，我國的政府信息公開有主動公開和依申請公開兩種路徑。但在現(xiàn)實中，前者提供的信息或者過于專業(yè)，讓人看不懂，或者信息過于缺乏，讓人看不夠，導(dǎo)致信息的有效供給不足，難以滿足社會對政府信息的需求；而后者近年來媒體報道越來越多，卻在很大程度上猶如一道“玻璃門”，公眾在參與信息公開的過程中面臨申請難、答復(fù)難、救濟(jì)難等困境。可見，政府信息公開要落實 “以公開為原則，不公開為例外”的理念，其重要前提是必須解決好 “不公開為例外”這一問題。目前的政府信息公開只要求公布公開指南和公開目錄，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，對具體信息項目、公開形式、公開時限等要求尚待細(xì)化。為此，政府信息公開應(yīng)組織各單位科學(xué)制定政府信息公開清單，明確公開特別是主動公開的相關(guān)職責(zé)，在限制自由裁量權(quán)的同時，完善責(zé)任追究機(jī)制，有效推行問責(zé)，切實形成對官員的內(nèi)部約束與激勵。同時，研究制定政府部門易操作、社會公眾易識別的信息公開“負(fù)面清單”，在征地拆遷、教育醫(yī)療、“三公”開支等社會關(guān)注的重點領(lǐng)域，明確列舉不得公開的事項。除此之外，所有的政務(wù)信息都必須及時詳細(xì)公之于眾，接受社會公眾的監(jiān)督，滿足社會公眾的知情權(quán)。

從信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)變

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指在確保國家安全條件下，政府向公眾免費開放財政、資源、人口等公共數(shù)據(jù)信息，以增強(qiáng)公眾參與社會管理的意愿和能力，進(jìn)而提升政府治理水平。2009年，美國政府門戶網(wǎng)站data.gov上線，全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放運動隨之高漲，政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為各國開發(fā)數(shù)據(jù)“石油”、推進(jìn)政府治理變革的重要舉措。以美國為主的發(fā)達(dá)國家在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，值得我國政府學(xué)習(xí)和借鑒。國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》部署的三大任務(wù)之一就是“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持宏觀調(diào)控科學(xué)化，推動政府治理精準(zhǔn)化，推進(jìn)商事服務(wù)便捷化，促進(jìn)安全保障高效化，加快民生服務(wù)普惠化”。政府信息公開著重于保障社會公眾的“知情權(quán)”，強(qiáng)調(diào)的是政府向社會公眾及時、準(zhǔn)確地公開信息，其目的是實現(xiàn)透明政府，促進(jìn)依法行政。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享則更關(guān)注于保障公眾的“使用權(quán)”，強(qiáng)調(diào)政府和公共企事業(yè)單位主動向社會公眾開放數(shù)據(jù)，強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)公共信息資源的開發(fā)再利用。為此，我國政府要加快建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，明確各部門的職責(zé)，使得政府?dāng)?shù)據(jù)能夠高效整合和開放共享；不斷完善法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，保障數(shù)據(jù)安全和個人隱私，并明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、邊界、原則、范圍及使用權(quán)限等；推進(jìn)政府體制機(jī)制改革，提升政府工作人員的數(shù)據(jù)意識，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放的管理和維護(hù)。

從信息孤島向互聯(lián)開放共享轉(zhuǎn)變

目前，我國大部分政府的信息化平臺建設(shè)是從部門發(fā)展起來的，主要的部門都有自己的專網(wǎng)，甚至同一個部委下不同司局還有不同的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建設(shè)以本部門業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，對與其他部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享和協(xié)同考慮不足，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)資源配置“縱強(qiáng)橫弱”現(xiàn)象明顯，使得需要進(jìn)行系統(tǒng)集成或數(shù)據(jù)共享的信息系統(tǒng)之間相互孤立，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息無法共享交流，信息“部門私有”和重復(fù)建設(shè)、重復(fù)采集的問題較為突出，從而形成了信息“孤島”�！洞龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出，要加強(qiáng)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大力推動政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會開放，增強(qiáng)政府公信力。根據(jù)規(guī)劃，2018年以前，我國將建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放門戶，推進(jìn)政府和公共部門數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中向社會開放，實現(xiàn)面向社會的政府?dāng)?shù)據(jù)資源一站式開放服務(wù)。需要強(qiáng)調(diào)的是，互聯(lián)互通不僅是指資源放到同一平臺要達(dá)到 “可查”，還要求有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)必須有嚴(yán)密的邏輯聯(lián)系以便實現(xiàn)能實時更新的 “可轉(zhuǎn)”。為此，要加快推進(jìn)數(shù)據(jù)采集、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、指標(biāo)口徑等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)開放共享提供技術(shù)保障。

（本文系2015年度國家社科基金重大項目“我國誠信文化與社會信用體系建設(shè)研究”（15ZDA038）階段性成果）

（作者單位：常州大學(xué)江蘇省中國特色社會主義理論體系研究基地）