張文君：改進基層財政支農政策

加快發展現代農業是農村實現全面小康的必由之路，而財政支持是現代農業發展的堅強保障。促進現代農業發展的過程，實質上就是加快改造傳統農業的過程，而這些僅僅依靠農民的自有資本是難以推動的，必須有財政支持作為堅強后盾。近年來，在積極爭取中央財政支持的同時，基層政府也積極籌措資金，切實加大支農投入。在支農力度增強的同時，政府也要根據基層需求變化，不斷改進基層財政支農政策。

支農資金供給需科學

雖然《農業法》規定，“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”，但這一規定往往難以落實到位。即便如此，在財政支農建設性資金中，用于大中型帶有社會福利性質的水利建設和社會生態環境保護性質的林業建設投入的比重很大，而直接用于農業基礎設施建設的比重少。大型水利和生態環境的投資列入財政支農支出，在一定程度上放大了財政支農的比例。因此，必須建立基層政府支農資金供給的硬性約束機制。科學設計財政支農資金的考核指標。通過立法，改現行速度指標、增量指標為比重指標，始終保持財政農業投入在財政總支出中的穩定增長份額。規范政府農業投入口徑，并納入國民經濟和社會發展統計體系序列，真實準確反映政府財政對農業的投入水平。基于此得出的精細化指標，對各級地方政府的財政支農資金保障進行考核。

財政支農領域需拓寬

財政支農政策改革以來，支農理念發生了重大變化，確立了“公共財政覆蓋農村”的指導思想。財政支農領域不斷拓寬，由過去的以農產品生產經營為主，轉變為農產品生產經營與農業基礎設施建設、農業科技進步、生態建設、農產品市場體系建設、農業救災抗災、農民生活條件改善等并重。然而，隨著農業和農村經濟的發展，當前財政支農存在的“缺位”問題依然突出：一方面，現有政策支持的各領域和各環節，資金量仍然不足，需要進一步加大；另一方面，當前農業農村經濟發展所急需的農民職業教育、農業社會化服務體系、農產品質量安全、土地合理流轉、農產品物流、農業信息等方面缺乏有效的支持。

因此，為了提高財政支農政策補貼的激勵與帶動效應，在支農政策邊際效應不斷弱化的背景下，需要在縣級層面歸并整合涉農資金，集中財力物力，提高農業綜合生產能力。通過直接統籌和銜接統籌的方法，積極籌措資金，圍繞新農村建設、農田水利建設和勞動力培訓等項目平臺，整合資金，集中使用到最需要的項目上，使支農資金發揮應有效益。

補貼支付方式需調整

財政支農政策調整以來，財政對農民實行直接補貼政策，且補貼種類不斷增加，補貼標準不斷提高，補貼范圍不斷加大。將財政支出直接轉化為廣大農民的收入，逐漸開始形成了以市場為導向、符合WTO規則的財政支農新政策，是財政支農方式的一個重大轉變和創新。然而，隨著形勢的變化，直接補貼政策在保障糧食安全的目標下又被賦予了加快良種推廣和增加農民收入兩個目標，補貼政策的目標多元化促使享受補貼的種類不斷增加，從而導致出現補貼資金分散、政策效果不突出的現象。基層政府在實際執行中有的操作不到位，補貼依據和補貼對象發生錯位，不能充分體現種糧者得補貼、不種糧者不得補貼的政策設計。因此，為了提高補貼的精準性、指向性，我們嘗試在有條件的地方探索按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼進行試點，采取以獎代補的方式，對部分服務范圍廣、操作水平高、信用評價好的農機大戶或者合作社，直接獎勵大型農機具或重點作業環節農業機械。通過對補貼支付方式的調整，既保證了現有財政支農目標的實現，又促進種糧大戶、家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體的成長。

（本文系國家社科基金項目 “財政貨幣政策的動態反饋協調機制研究”（14BJY152）階段性成果）

（作者單位：江西省委黨校經濟研究所）