張鳳林：國家能力有效性與體制轉(zhuǎn)軌 中國經(jīng)驗(yàn)解讀

 作者為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“當(dāng)代西方不同學(xué)派的體制轉(zhuǎn)軌理論比較研究”負(fù)責(zé)人、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)教授

當(dāng)代西方轉(zhuǎn)軌研究學(xué)者經(jīng)常感到困惑：為什么中國在一黨執(zhí)政的體制下能夠取得巨大的改革發(fā)展成就？這已成為轉(zhuǎn)軌理論的一個(gè)“謎團(tuán)”和爭論熱點(diǎn)。制度主義學(xué)者比較注重中國經(jīng)驗(yàn)但缺乏系統(tǒng)分析，新古典主義學(xué)者則基本持懷疑態(tài)度。本文通過對(duì)轉(zhuǎn)軌國家實(shí)踐的回顧總結(jié)，與對(duì)不同轉(zhuǎn)軌理論的比較研究，得出結(jié)論：中國特色的政黨制度（一黨執(zhí)政多黨參政）可以保持國家能力有效性，而國家能力的有效性恰恰是保證改革發(fā)展成功的重要前提。這一實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)無疑豐富了現(xiàn)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)轉(zhuǎn)軌問題的認(rèn)識(shí)。

 保持有效的國家能力是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展的重要前提 

國家能力是指政府建立國防體系、法律制度、公共基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)行宏觀調(diào)控政策等管理公共事務(wù)的能力。它既取決于韋伯強(qiáng)調(diào)的政府自身的組織化與自主化程度，也取決于托克維爾關(guān)注的政府與外部社會(huì)的契合程度。如果一個(gè)政府既擁有強(qiáng)大能力，又能夠有效地運(yùn)用它來向社會(huì)提供公共服務(wù)以彌補(bǔ)市場的缺陷，就說明該國具有國家能力有效性，或稱“國家有效性”。當(dāng)然，不同國家由于文化傳統(tǒng)觀念、社會(huì)道德資本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場成熟程度等差異，國家能力的有效運(yùn)用具有不同形式，而這也正是市場經(jīng)濟(jì)模式多樣化的重要原因。

 保持國家能力有效性不僅是一般社會(huì)健康運(yùn)行的條件，更是體制轉(zhuǎn)軌國家穩(wěn)定有序發(fā)展的重要前提。同成熟市場經(jīng)濟(jì)體相比，轉(zhuǎn)軌社會(huì)對(duì)政府的公共服務(wù)有更大的需求，無論是新的市場體系構(gòu)建，還是社會(huì)失序的控制，抑或轉(zhuǎn)軌不確定性的弱化，都需要強(qiáng)有力的國家能力來支撐。同時(shí)，轉(zhuǎn)軌又要求政府機(jī)構(gòu)乃至政治體制的改革，這在短期內(nèi)也潛伏著“轉(zhuǎn)制”過程削弱政府能力的風(fēng)險(xiǎn)，亨廷頓對(duì)此早有預(yù)見。正因?yàn)榇�，保持國家能力有效性�?duì)轉(zhuǎn)軌國家至關(guān)重要，阿羅、克萊因、斯蒂格利茨等許多著名學(xué)者都對(duì)此持肯定態(tài)度。

 從30余個(gè)國家的轉(zhuǎn)軌實(shí)踐來看，其績效與國家能力有效性直接相關(guān)。捷克、波蘭、匈牙利、斯洛伐克等中、東歐國家以及波羅的海三國，實(shí)行了向西式民主制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，其國家能力及有效性都經(jīng)歷了初期削弱、隨后增強(qiáng)的“U”型變化，經(jīng)濟(jì)績效也顯示出類似軌跡。俄羅斯等一些獨(dú)聯(lián)體國家及部分前南聯(lián)盟地區(qū)國家，由于聯(lián)盟解體導(dǎo)致的種族與宗教沖突、地區(qū)分裂與內(nèi)戰(zhàn)等原因，國家能力在轉(zhuǎn)軌后持續(xù)下降，甚至出現(xiàn)“能力崩潰”，大致走出一個(gè)“L”型，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)深度衰退、恢復(fù)緩慢，改革也是走走停停。

 中國的情況獨(dú)樹一幟。我們是在堅(jiān)持基本政治制度不動(dòng)搖的前提下實(shí)行轉(zhuǎn)軌，采取經(jīng)濟(jì)改革先行、政治改革亦步亦趨的方式，政府能力在職能轉(zhuǎn)換過程中基本沒有削弱，反而得到加強(qiáng)，呈現(xiàn)出獨(dú)一無二的國家能力持續(xù)上升的“J”型軌跡。中國共產(chǎn)黨始終有力地統(tǒng)攬改革全局，社會(huì)穩(wěn)定，政令通達(dá)，有效地推進(jìn)諸如“雙軌制”“分權(quán)承包”等一系列獨(dú)創(chuàng)性改革措施，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)軌國家中絕無僅有的30余年經(jīng)濟(jì)連續(xù)高增長與社會(huì)繁榮發(fā)展局面。所以說，保持強(qiáng)而有效的國家能力，是中國體制改革最重要的經(jīng)驗(yàn)之一。

 堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是增強(qiáng)國家能力的根本保證

 中國能夠保持強(qiáng)大有效的國家能力，根本原因在于堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這既與通過議會(huì)民主制實(shí)現(xiàn)國家能力恢復(fù)的中、東歐及波羅的海國家不同，也與實(shí)行總統(tǒng)民主制但未能防止國家能力衰退的俄羅斯等國相區(qū)別。這兩組國家正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)表明：多黨民主制并不必然保證國家能力的有效性，更不必然帶來改革發(fā)展的成功。而中國的經(jīng)驗(yàn)則證明：我國的一黨執(zhí)政體制可以保證強(qiáng)而有效的國家能力，從而穩(wěn)步推進(jìn)改革發(fā)展。這構(gòu)成了破解前述轉(zhuǎn)軌理論研究之謎的基本邏輯思路。

 保證國家能力有效性所必需的不外乎兩個(gè)方面，首先是政府具有充分的管理能力，其次是這種能力得到恰當(dāng)運(yùn)用。一黨執(zhí)政便于保證前者這不難理解，但它如何來保證后者呢？從理論上說，一是提高執(zhí)政黨“認(rèn)知能力”，以避免權(quán)力誤用；二是實(shí)現(xiàn)奧爾森所稱的執(zhí)政黨與社會(huì)“利益共容”，以防止權(quán)力私用。具體的實(shí)現(xiàn)途徑，既包括諾思提出的政治精英在社會(huì)制度博弈中的學(xué)習(xí)與認(rèn)知過程，也包括麥迪遜強(qiáng)調(diào)的權(quán)力賦予與權(quán)力制約相平衡的制度建設(shè)過程。改革開放以來，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨恰恰進(jìn)行了并不斷完善著這種學(xué)習(xí)認(rèn)知與機(jī)制建設(shè)過程。

 就學(xué)習(xí)認(rèn)知而言，首先，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人在與社會(huì)各界逐步互動(dòng)過程中，經(jīng)過對(duì)包括新中國成立以來甚至更早時(shí)期歷史教訓(xùn)的深刻反思，以及對(duì)當(dāng)時(shí)國內(nèi)外形勢的審慎研判，形成了不改革就要“亡黨亡國”的危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化了實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的責(zé)任感，從根本上堅(jiān)定了領(lǐng)導(dǎo)國家變革的思想、路線問題，并驅(qū)動(dòng)整個(gè)政治體制服從于這一基本方略，保證國家能力有效地運(yùn)用于體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然改革中不乏“草根階層”自發(fā)沖破舊體制“藩籬”的行為，但是中國真正大規(guī)模的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變革實(shí)際是由共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的。其次，執(zhí)政黨在如何推進(jìn)改革的具體政策上也經(jīng)歷了摸索、學(xué)習(xí)、試點(diǎn)、糾錯(cuò)過程。轉(zhuǎn)軌固然由政府統(tǒng)一駕馭，但許多有效的政策措施來自于政府對(duì)社會(huì)各方面自發(fā)性體制創(chuàng)新的認(rèn)同、鼓勵(lì)與總結(jié)推廣。對(duì)于由于經(jīng)驗(yàn)缺乏或認(rèn)知偏差而出現(xiàn)的一些政策失誤，執(zhí)政黨也能夠不斷加以改進(jìn)和完善�？傮w來看，執(zhí)政黨對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的學(xué)習(xí)認(rèn)知，保證了政府能力強(qiáng)而有效地用于推進(jìn)改革發(fā)展。

 就制度建設(shè)而言，中國30多年來也進(jìn)行了諸多旨在“制約權(quán)力”的政治體制改革，在執(zhí)政黨內(nèi)部和外部加強(qiáng)了競爭與監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。例如，領(lǐng)導(dǎo)人終身制的廢除，各級(jí)官員遴選的逐漸程序化，中下層乃至平民出身的政治精英進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)集體甚至核心領(lǐng)導(dǎo)層的機(jī)會(huì)以及參政議政的機(jī)會(huì)都在增多。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)等各種新增設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)連同人大、政協(xié)兩大立法與政治協(xié)商機(jī)制職能的不斷完善，也都在增強(qiáng)“權(quán)力約束”的效能。再如，中國的一黨執(zhí)政體制在政府運(yùn)作層面實(shí)現(xiàn)的“集權(quán)”與“分權(quán)”相結(jié)合的靈活模式，既保證政令通達(dá)、又激勵(lì)地方積極性，從而在當(dāng)今世界大國中能夠以不同于通常“聯(lián)邦制”的獨(dú)創(chuàng)模式，比較好地解決了中央與地方間的權(quán)力運(yùn)用與權(quán)力制約關(guān)系。此外，相當(dāng)程度上的輿論開放與監(jiān)督功能的發(fā)揮，也與正式制度起著互補(bǔ)性的權(quán)力制約作用。這些正規(guī)與非正規(guī)的制度建設(shè)，都是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，這確實(shí)與西方多黨制政體不同。但總體來看，它們?cè)诒ＷC國家能力有效性方面成效是顯著的，也成為中國30多年來舉世矚目成就的核心影響因素。這意味著，中國今天的一黨執(zhí)政已根本不同于傳統(tǒng)意義的“集權(quán)制”，中國正在以自己的方式探索著當(dāng)年麥迪遜提出的保持權(quán)力賦予與權(quán)力制約相平衡的現(xiàn)代政治理念。

 這些實(shí)際上也在另一個(gè)層面表明，一國政治體制離不開其歷史文化基礎(chǔ)。清朝覆滅后西方式多黨競爭民主在中國短暫而不成功的嘗試已經(jīng)昭示，此種制度在中國缺乏“土壤”。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民抵御外侮、實(shí)現(xiàn)國家獨(dú)立、建設(shè)新中國的近一個(gè)世紀(jì)實(shí)踐中已形成廣泛的群眾基礎(chǔ)，改革開放的基本方針更是大得人心，從這方面來看，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及獲取改革開放事業(yè)的成功確實(shí)具有歷史必然性。

 堅(jiān)持反腐敗斗爭是增強(qiáng)國家能力的長效機(jī)制

 中國的政治體制仍然需要不斷改革與完善。當(dāng)前其主要缺陷仍然是權(quán)力制約機(jī)制相對(duì)薄弱，導(dǎo)致官員權(quán)力私用仍相當(dāng)嚴(yán)重，權(quán)力誤用或政府行為“越界”也一定程度地存在。有時(shí)二者又相互關(guān)聯(lián)，但權(quán)力私用是“要害”。這在一定程度上背離了與社會(huì)“共容利益”，既不利于保持國家能力有效性，又損害中國共產(chǎn)黨的社會(huì)聲譽(yù)。堅(jiān)持反腐敗斗爭乃是保持執(zhí)政黨的先進(jìn)性進(jìn)而保持國家能力有效性的長效機(jī)制。

 一黨執(zhí)政體制下加強(qiáng)對(duì)執(zhí)政黨及其官員的監(jiān)督，并非所謂“無解之題”，但確實(shí)需要政治精英的杰出智慧。黨的十八大以來推行的從嚴(yán)治黨、依法治國、加強(qiáng)黨務(wù)政務(wù)公開化、紀(jì)檢巡視監(jiān)督常態(tài)化等已經(jīng)初見成效，今后應(yīng)進(jìn)一步完善制度建設(shè)：要加強(qiáng)紀(jì)檢部門的獨(dú)立性和更高權(quán)威性，并有效地增加對(duì)紀(jì)檢人員工作的“選擇性激勵(lì)”；健全社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，也是一項(xiàng)重要舉措，多國經(jīng)驗(yàn)證明，注意傾聽群眾呼聲，廣開言路，發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督作用，是有助于執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)廉政的明智之舉。應(yīng)該說，目前關(guān)于黨風(fēng)與廉政建設(shè)的各種法律、規(guī)章與條例已相當(dāng)充分，但落實(shí)效果還不理想，關(guān)鍵要使制度貫徹落實(shí)，這正是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要以“抓鐵有痕”的力度推進(jìn)反腐敗斗爭的重要原因。

 中國正處于深化體制改革與調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵期，要想取得更大的成就，必須繼續(xù)保持一黨執(zhí)政體制下國家能力的有效性。加強(qiáng)反腐敗斗爭與始終保持反腐的高壓態(tài)勢，并不會(huì)削弱這種國家有效性，反倒是增強(qiáng)國家能力的長效機(jī)制。