課題階段性成果
劉士國論文《重金屬環(huán)境污染損害賠償規(guī)范構(gòu)造研究》

重金屬環(huán)境污染損害賠償規(guī)范構(gòu)造研究

一、我國重金屬環(huán)境污染的特點

（一）地域性

我國重金屬污染事件近年開始顯現(xiàn)，在許多省份都發(fā)生了嚴(yán)重的重金屬污染損害事件。2011年2月18日，國務(wù)院批復(fù)了《環(huán)境保護(hù)“十二?五”規(guī)劃》，要求到2015年重點區(qū)域的鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬排放量比2007年削減15%，非重點區(qū)域排放量不超過2007年水平。重點區(qū)域包括：內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、青海14個重點省和個別重點防護(hù)區(qū)。

重金屬污染，涉及的污染企業(yè)包括礦山開采、金屬冶煉、化工、印染、皮革、農(nóng)藥、飼料等，尤其違法開采、超標(biāo)排放問題突出。從地區(qū)看，東部比西部嚴(yán)重、南方比北方嚴(yán)重，珠三角地區(qū)尤為嚴(yán)重。湖南等有色重金屬大省為重金屬污染嚴(yán)重地區(qū)。湘江是中國重金屬污染最嚴(yán)重的河流 。

與地域性相關(guān)，有些損害加害人情況復(fù)雜。一是建國后改革開放前國家開辦的化工廠、冶煉廠產(chǎn)生的大量堆放的廢渣，未作無害化處理，形成土地污染和周圍的癌癥村。如天津市北辰區(qū)鉻污染：天津同生化工廠建于1958年，至1998年停產(chǎn)，因生產(chǎn)鉻鹽產(chǎn)生的鉻渣47萬噸。30年來周圍村莊因癌死亡達(dá)200人，曾造成羊大批死亡，水稻鉻超標(biāo)。現(xiàn)村民多人患肺癌、乳腺癌等疾病，為天津高發(fā)病率地區(qū)。2011年國家發(fā)改委批準(zhǔn)由政府出資對同生化工廠礦渣作無害化處理方案，但對村民患病救治尚無具體對策。二是改革開放后開辦的礦山、冶金等企業(yè)違法污染造成的重金屬污染，是主要的、普遍的情況。

（二）人身損害的嚴(yán)重性

重金屬人身損害，主要是汽車尾氣造成的大氣污染損害和礦山開采、化工生產(chǎn)造成的損害。

汽車尾氣含有鉛化合物及其他多種有害物質(zhì)。汽車用的貴金屬催化轉(zhuǎn)化器雖能凈化汽車尾氣，但使用鉑、銠、鈀制成的汽車催化器使用中釋放，仍可造成重金屬污染。鉛化合物可隨空氣進(jìn)入血液，并迅速蓄積到人的骨骼、牙齒中，干擾血紅素的合成，侵襲紅細(xì)胞，引發(fā)貧血；損害神經(jīng)系統(tǒng)，嚴(yán)重者損害腦細(xì)胞，引起腦損傷。血鉛濃度達(dá)0.6～0.8ppm時，影響兒童生長和智力發(fā)育，甚至癡呆。日流量高的高速公路兩側(cè)百米之內(nèi)，居住者患癌癥的人數(shù)較多，交警和司機的平均壽命比一般人短 。《南方都市報》曾報道，紫金山附近碧田村，因礦山開采污染，10年中有40人患癌癥，其中35人已死亡。武平縣一座銀多金屬礦，三家公司開采，附近悅洋村5年內(nèi)60多人患癌癥。 據(jù)《第一財經(jīng)時報》報道，2011年8月20日，云南省曲靖市陸良縣興隆村200名村民聚集陸良化工實業(yè)有限公司門口，要求廠方賠償損失，并搬出這個地區(qū)。因工廠堆放鉻渣5000噸而未經(jīng)無害處理遇雨水混同重金屬元素流向下游污染。工廠徑向南盤江排放污水，致用江水澆田的村民水稻絕產(chǎn)。該村已有30人患癌癥，其中2007年查出的12人中僅存活3人。村民上訪千次，總共僅獲百萬補償款 。

（三）財產(chǎn)損害的突發(fā)性及治理的復(fù)雜性

重金屬污染的財產(chǎn)損害，主要是對土壤、河流、農(nóng)作物及其他自然資源的損害。土壤、水體的損害是基本情況。有些些損害，往往經(jīng)過一定時間的聚集，遇有偶然事件而發(fā)生。其賠償費用，不僅涉及農(nóng)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖物的損失，也包括治理土壤、水體的費用。

土壤、水體的治理方法必須遵循自然規(guī)律，采用科學(xué)有效的方法。這從一則案例可看出重金屬財產(chǎn)損害的突發(fā)性與治理的復(fù)雜性。如《費福發(fā)等訴津南有色金屬加工廠違法排污積淀的重金屬遇翻車泄出的酸水釋出污染菜地賠償案》：被告天津市津南有色金屬加工廠，自1985年建廠，以生產(chǎn)鎳鹽為主，并曾生產(chǎn)部分硫酸鎳。生產(chǎn)廢水排入污水池，部分直接排入南馬集村用于灌溉的三號河內(nèi)。1996年7月下旬，被告張寶石開車到設(shè)在南馬集村的儲酸罐加酸，在返回時，車翻入南馬集村用于灌溉的三號河支渠內(nèi)，所載鹽酸流入該渠內(nèi)，造成該渠內(nèi)蘆葦基本死亡。幾天后，南馬集村委會得知情況后找到張寶石，雙方協(xié)商，由村委會設(shè)泵將該支渠污水清除排入三號河后排入污水河，費用由張寶石負(fù)擔(dān)。原告費福發(fā)等5村民家的菜地用三號河污水灌溉。1996年9月15日，五原告發(fā)現(xiàn)所種菜苗爛根、爛葉，3天內(nèi)均發(fā)黃枯死。經(jīng)雙港鎮(zhèn)政府委托農(nóng)業(yè)部環(huán)境監(jiān)測總站調(diào)查，發(fā)現(xiàn)津南有色金屬加工廠在三號河排污口處的底泥中鎳、鈷等重金屬含量相當(dāng)高，受污染的菜地也含有同類重金屬，認(rèn)定土壤中的重金屬過高，是造成蔬菜死亡的根本原因。該站經(jīng)化驗分析，鹽酸滲入（翻車造成）致使灌溉水體酸化，三號河底泥中的重金屬遇酸大量釋放，并隨灌溉水澆入菜地，是出現(xiàn)突發(fā)性損害的主要原因。天津市津南區(qū)法院經(jīng)調(diào)查天津市土肥研究所等單位，認(rèn)定消除污染的辦法是對菜地更換新土，即對地表以下20厘米深的耕作層進(jìn)行更換。判決津南有色金屬加工廠承擔(dān)主要責(zé)任，張寶石承擔(dān)次要責(zé)任

上述案例涉及土壤污染治理。而大面積土壤污染，難以采用換土的辦法，用什么方法治理以及治理費用認(rèn)定，都是研究的重要課題。還有水體污染的治理，造成生物多樣化損害及其他自然資源的損害如何賠償，也需要認(rèn)真研究。

（四）因果關(guān)系的特殊性

重金屬污染，有自然原因與人為原因。自然原因，是純自然力。如某一地域地質(zhì)原因?qū)е轮亟饘僭斐扇松怼⒇敭a(chǎn)損害。再如喀斯特地貌地質(zhì)變動原因致使重金屬釋放造成人身財產(chǎn)損害。純自然原因引起的損害，只能通過社會救濟(jì)，而不涉及賠償責(zé)任。自然原因與人為原因共同造成人身、財產(chǎn)損害，應(yīng)扣除自然原因引起的部分，污染者只對人為原因引起的損害負(fù)賠償責(zé)任。

重金屬環(huán)境污染損害賠償，往往應(yīng)用計量——反應(yīng)關(guān)系原理確認(rèn)因果關(guān)系。因重金屬是化學(xué)元素，而許多重金屬在人體、土壤、水體中有一定含量，損害賠償要確定的是重金屬在某一個體或人群或土壤、水體中超出正常含量所致的損害，計量——反應(yīng)關(guān)系采用的是統(tǒng)計學(xué)的方法，即在暴露于某種情形下是否會造成某種效應(yīng)在某一人群中發(fā)生率的上升，如該發(fā)生率上升有顯著差異，則可以判定最終效應(yīng)應(yīng)是暴露于某種情形所致，即判定有因果關(guān)系。如日本調(diào)查統(tǒng)計確認(rèn)，在晝夜12小時汽車流量超4萬輛的公路干線兩側(cè)百米內(nèi)居住的人，患支氣管炎、慢性支氣管炎、肺氣腫、肺癌的百分比率，是其他地區(qū)的2---3倍，因而提出相應(yīng)救濟(jì)法案（詳見后文）。在我國還沒有對此進(jìn)行實質(zhì)性研究，是我國面對的新課題。

由于重金屬污染的嚴(yán)重性，只要存在造成某種損害的可能性，即應(yīng)采取預(yù)防措施，潛在污染者即應(yīng)承擔(dān)預(yù)防損害發(fā)生的責(zé)任，并不以造成實際損害后果和因果關(guān)系為條件。如美國采礦公司案：自1955年至1980年，儲備采礦公司每天向五大湖之一的蘇必利爾湖傾倒67000噸采礦廢物，形成尾礦三角洲，其尾礦含有一種鎂鐵閃石組成的鐵石錦，是誘發(fā)肺癌和間皮瘤的有毒物質(zhì)，這在醫(yī)學(xué)上說明并不困難。但沒有充分證據(jù)證明飲用蘇必爾湖水的人患癌人數(shù)增多。吸入鐵石錦患癌的潛伏期達(dá)30年，不能等到發(fā)生多人患癌并認(rèn)定有因果關(guān)系才判定污染者承擔(dān)責(zé)任。從1956年明尼蘇達(dá)州衛(wèi)生部門依據(jù)漁民反映漁網(wǎng)有灰色礦泥、捕魚減少開始對污染調(diào)査起到后來引起訴訟，直至1980年結(jié)案，并無充分證據(jù)表明已造成嚴(yán)重人身損害。法院依據(jù)預(yù)防原則，責(zé)令被告選擇陸地場地處理尾礦，判決三年后禁止向蘇必密爾湖傾倒采礦廢物。此案說明，為預(yù)防重金屬污染損害，承擔(dān)預(yù)防損害責(zé)任并不以實際因果關(guān)系為條件，而是以可能的因果關(guān)系為條件。

二、現(xiàn)行的環(huán)境污染損害賠償法律存在的問題

我國民法通則、環(huán)境保護(hù)法、侵權(quán)責(zé)任法對環(huán)境侵權(quán)有總體性的規(guī)定。大氣污染防治法、水污染防治法、固體廢棄物污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法等專門性法律，對不同種類的環(huán)境污染責(zé)任作了原則規(guī)定。但近年發(fā)生的噪聲污染損害賠償、光污染損害賠償、景觀權(quán)糾紛案件、室內(nèi)裝修污染案件、特別是重金屬環(huán)境污染損害糾紛，由于欠缺具體的鑒定評估技術(shù)性規(guī)范，損害難以認(rèn)定，以往限于加害人向被害人賠償?shù)膯我灰?guī)范往往難以發(fā)揮作用。關(guān)于環(huán)境污染的損害范圍，國家環(huán)保總局2010年12月發(fā)布環(huán)境保護(hù)十二·五規(guī)劃附《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》初步規(guī)定包括：人身損害、財產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境資源損害、應(yīng)急處置費用、調(diào)查評估費用、污染修復(fù)費用、事故期間損害和其他應(yīng)當(dāng)納入評估范圍的損害。該方法規(guī)定的近期可操作的環(huán)境污染損害評估范圍包括：人身損害、財產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費用、調(diào)查評估費用和污染修復(fù)費用，但不包括自然資源、事故影響損害和不能評估的污染修復(fù)費用。以重金屬損害為例，重金屬造成的人身損害，因有些重金屬損害，尤其是慢性重金屬中毒，有潛伏期，有的受害后經(jīng)多年才發(fā)生損害后果，并且難以治愈。重金屬造成人身傷害，應(yīng)定為幾種等級需要制定新的鑒定評估規(guī)范。所謂自然損害，是指沒有具體受害法人和自然人的國家自然資源損害，如水體污染所致生物多樣性及水體污染損害、國家所有的山林、自然保護(hù)區(qū)損害，現(xiàn)行法律欠缺相關(guān)規(guī)范予以調(diào)整。重金屬造成土壤污染、面積小可換土，可以實際計算損害。而對于大面積的土壤污染，難以采用換土方式，必須研究其治理的方式并評估其損害。特別是從已經(jīng)發(fā)生的重金屬污染事件看，多為經(jīng)營者非法排放所致，且以小型企業(yè)為主，一但發(fā)生糾紛，加害人無力承擔(dān)賠償費用，實際是由政府實施救助。某些地方環(huán)境保護(hù)部門及縣市政府，多在事件發(fā)生初期顧及稅收來源單純保護(hù)企業(yè)而忽視受害人利益，對損害的擴(kuò)大負(fù)有責(zé)任。國家必須設(shè)立必要的基金予以賠償，必須建立綜合的損害救濟(jì)機制應(yīng)對日益顯現(xiàn)的嚴(yán)重?fù)p害。現(xiàn)行賠償法律規(guī)定的責(zé)任主體單一，救濟(jì)制度效力低，排污收費只強調(diào)收而忽視污染治理，收費低使企業(yè)違法成本低，未能有效遏制、制裁環(huán)境污染行為。

重金屬污染對環(huán)境危害嚴(yán)重，而法律救濟(jì)存在嚴(yán)重不足，主要是對人身損害，對中毒者僅有緩解藥物治療，而對許多潛在中毒人群未能及時診療救助。對兒童鉛超標(biāo)或中毒，僅限政府排鉛救助。對水體重金屬污染，有的判處罰金，屬刑事責(zé)任。如云南陽宗海水體砷污染事件：澄江縣錦業(yè)有限公司非法排放含砷污水致陽宗海水體砷濃度嚴(yán)重超標(biāo)。法院除追究責(zé)任人刑事責(zé)任外，對企業(yè)判處罰金1600萬元； 有的沒有追究企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任而徑由國家投資治理，未能貫徹污染者負(fù)擔(dān)原則。如吉林石化公司儲油罐爆炸污染松花江事件，主要污染物為重金屬汞，由國家出巨資治理。以上充分表明，我國目前對重金屬環(huán)境污染損害，其救濟(jì)機制不明，法律機制尚待完善。

重金屬環(huán)境損害在廣義上包括財產(chǎn)和人身損害兩個方面。重金屬對人身和財產(chǎn)的危害在醫(yī)學(xué)、環(huán)境科學(xué)已有較多的研究成果，對重金屬污染人體、土壤、水體、農(nóng)作物以及其它自然環(huán)境的危害有一定認(rèn)識。在醫(yī)療診斷方面，衛(wèi)生部于2010年11月4日印發(fā)了《重金屬污染診療指南（試行）》。我國《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》以及《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》等對環(huán)境污染損害賠償已有相關(guān)規(guī)定。國內(nèi)有關(guān)環(huán)境法、侵權(quán)責(zé)任的著作對環(huán)境污染也有較多研究成果。但我國立法欠缺對重金屬環(huán)境污染損害的專門規(guī)定，學(xué)術(shù)研究欠缺這方面的成果。鑒于環(huán)境污染損害賠償?shù)奶厥庑裕�全國人大代表、環(huán)境法學(xué)者呂忠梅曾向全國人大提交制定環(huán)境污染損害賠償法的議案。但是，我國立法機關(guān)在2009年底才通過《侵權(quán)責(zé)任法》，2010年通過《涉外民事關(guān)系法律適用法》，2012年剛剛完成《民事訴訟法》的修改，增加規(guī)定了包括環(huán)境污染和消費者保護(hù)的公益訴訟。全國人大還沒有來得及決定是否制定專門的環(huán)境污染損害賠償法。最高人民法院在侵權(quán)責(zé)任法制定之后有就幾種特殊侵權(quán)責(zé)任分別作出司法解釋的意向，但首先考慮的是關(guān)于交通事故、醫(yī)療侵權(quán)的司法解釋，也沒有來得及制定環(huán)境侵權(quán)司法解釋。至于重金屬污染損害賠償，在全國人大和最高法院公布的法律和司法解釋中沒有專門規(guī)定。重金屬污染在全國各地普遍發(fā)生，其損害賠償具有特殊性，急需完善其賠償?shù)姆�律�?guī)范體系。該規(guī)范體系包括：作為損害賠償司法判決前提的重金屬污染人身損害和財產(chǎn)損害鑒定、損害類型化的技術(shù)性法律規(guī)范文件；重金屬污染損害賠償?shù)奶厥庑孕枳鞒鰧嶓w法方面的責(zé)任主體、賠償范圍、數(shù)額計算方法的規(guī)定，鑒定評估的程序以及純粹環(huán)境侵權(quán)、污染的防治規(guī)定。為解決賠償?shù)姆�律依�?jù)，國家環(huán)保局于2011年發(fā)布了《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》，但該文件是一個初步的、很不完善的部門法規(guī)。該《方法》規(guī)定人身損害評估方法參照適用國家現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，沒有解決重金屬污染人身損害的評估標(biāo)準(zhǔn)問題。重金屬污染人身損害不同于交通事故、工傷事故、醫(yī)療事故等產(chǎn)生的人身損害。我國涉及交通事故、工傷事故、醫(yī)療事故等的現(xiàn)行規(guī)定根據(jù)傷殘程度分級，而重金屬污染除暫時性喪失勞動能力及肢體傷殘或功能障礙可適當(dāng)比照外，更主要的是重金屬污染的長半衰期，而持續(xù)在人體存留，會不斷加重人身損害。受害人體內(nèi)含有重金屬的種類不同、量不同，損害也不同。這些損害不能用肉眼觀測，只能通過科學(xué)的方法進(jìn)行檢測。并且，有毒含量與將來所致?lián)p害的關(guān)系須進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，現(xiàn)在世界上沒有現(xiàn)成的答案。因此，這是重金屬污染損害要解決的新問題。

關(guān)于環(huán)境污染的損害范圍，依照《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》的規(guī)定，環(huán)境污染損害包括：人身損害、財產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境資源損害、應(yīng)急處置費用、調(diào)查評估費用、污染修復(fù)費用、事故期間損害和其他應(yīng)當(dāng)納入評估范圍的損害。該方法規(guī)定的近期可操作的環(huán)境污染損害評估范圍包括：人身損害、財產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費用、調(diào)查評估費用和污染修復(fù)費用等。也就是說，該方法所指財產(chǎn)損害是狹義的直接損失，即環(huán)境污染事故和事件直接造成的資產(chǎn)性財產(chǎn)損毀和減少的實際價值，但不包括自然資源。此分類還涉及近期不能操作評估的生態(tài)環(huán)境資源損害、污染修復(fù)費用、事故影響損害等，均屬于國外發(fā)達(dá)國家侵權(quán)損害賠償?shù)男聠栴}。在我國，純粹環(huán)境損害（自然為損害對象）、純經(jīng)濟(jì)損失（影響損害）以及污染修復(fù)費用等也都是沒有完全解決的問題。這些都是需要研究的前沿性問題。

國家環(huán)保部發(fā)布的“十二?五”規(guī)劃提出了“研究擬制定……環(huán)境污染損害賠償?shù)确�律法�?guī)的任務(wù)。”該規(guī)劃指出，我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾突顯，壓力繼續(xù)增大，重金屬污染顯現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)法制尚不完善，并提出遏制重金屬污染事件高發(fā)的態(tài)勢。規(guī)劃提出推進(jìn)立法進(jìn)程，研究論證污染環(huán)境損害賠償責(zé)任的主體、賠償范圍、責(zé)任承擔(dān)方式等基本制度；提出制定技術(shù)規(guī)范，研究制定環(huán)境污染損害范圍認(rèn)定與損害鑒定評估、污染修復(fù)與生態(tài)修復(fù)、后評估與監(jiān)測等方面的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。該規(guī)劃準(zhǔn)備用十年時間，建立一套完整的環(huán)境污染損害鑒定評估與環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)體系；近期以嚴(yán)重危害公共環(huán)境安全的水污染事故和重金屬污染事故為突破口，開展重點領(lǐng)域技術(shù)規(guī)范的研究制定工作，評估與執(zhí)法分離，將評估納入國家司法鑒定體系。

三、重金屬污染損害賠償?shù)姆ɡ砘�礎(chǔ)

重金屬污染損害賠償?shù)姆ㄋ枷胧邱R克思主義科學(xué)的自然法觀。馬克思認(rèn)為，法是“無意思的自然規(guī)律，”“法律”是人們對法認(rèn)識的結(jié)果，是法的成文化，法決定法律。恩格斯針對單純利用自然資源指出：“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報復(fù)了我們。每一次勝利，在第一步都確實取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是在第二步和第三步卻都有了完全不同的、出乎預(yù)料的影響，常常把第一個結(jié)果又取消了。” 又指出：“我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬于自然界，存在于自然界的；我們對自然界的整個統(tǒng)治，是在于我們比其他一切動物強，能夠認(rèn)識和正確運用自然規(guī)律。” 馬克思主義在19世紀(jì)中后期，正確認(rèn)識到人類社會必須正確認(rèn)識和運用自然規(guī)律，不能單純利用自然資源，而必須考慮長遠(yuǎn)。 工業(yè)發(fā)展中超出環(huán)境自凈能力的污染排放、含有重金屬生產(chǎn)廢棄物堆放、違法排放廢水廢氣，無不造成嚴(yán)重?fù)p害，受到自然規(guī)律的懲罰。我們?nèi)说纳眢w是自然界的一部分，我們的身體只需要部分微量元素，我們只能承受微量的重金屬，我們不需要的或者超出我們承受能力的重金屬元素，必然對我們造成損害，甚致導(dǎo)致中毒，引發(fā)癌癥，發(fā)生死亡。我們呼吸的空氣、飲用的水和吃的食物，控制在滿足我們需要的元素水平上，才有利我們的健康。因此，我們必須在適于我們生存的環(huán)境中存在，當(dāng)工業(yè)發(fā)展破壞我們的生存環(huán)境，我們就必須建設(shè)一種適于我們生存的環(huán)境----生態(tài)文明。黨的十八大報告指出的生態(tài)文明建設(shè)，是馬克思主義在中國的發(fā)展，是中國特色社會主義的重要內(nèi)涵。依據(jù)馬克思主義的科學(xué)自然法觀，我們必須自覺認(rèn)識自然規(guī)律，自覺遵守自然規(guī)律，反對片面追求短期效益，不斷完善環(huán)境保護(hù)法律，推進(jìn)我國的生態(tài)文明建設(shè)。

重金屬環(huán)境污染損害賠償?shù)姆ɡ砘�礎(chǔ)又源自國家環(huán)境保護(hù)的職能。環(huán)境問題，是二戰(zhàn)之后形成的全球化問題，是進(jìn)入工業(yè)化社會國家面對的重大社會問題。在前資本主義社會和資本主義社會初期，即使存在環(huán)境侵權(quán)，受損害的僅僅是個別受害人，即“私害”。這種“私害”依據(jù)過錯侵權(quán)的一般規(guī)定或資本主義初期逐漸形成的無過錯責(zé)任立法或判例就可以解決。到了資本主義壟斷時期，特別是“二戰(zhàn)”之后，工業(yè)化快速發(fā)展，環(huán)境侵權(quán)逐漸發(fā)展為社會問題，受損害的往往不再是單個的個人，而是許許多多的人，空氣污染、水和土壤的污染日漸嚴(yán)重，生態(tài)惡化，危脅到人類的健康、生物多樣性的存在，損害呈現(xiàn)公眾化，演變?yōu)椤肮�害”。而對“公害”，國家制定大量環(huán)境保護(hù)的法律，設(shè)立了專門的環(huán)境保護(hù)部門。為應(yīng)對環(huán)境損害的全球化，聯(lián)合國成立了環(huán)境規(guī)劃署，形成環(huán)境保護(hù)的國際法律規(guī)范。許多國家設(shè)立了環(huán)境警察，以應(yīng)對各種環(huán)境違法犯罪。大約是在上世紀(jì)中期，綜觀各個工業(yè)發(fā)達(dá)國家，國家職能發(fā)生了重要變化，國家不再僅僅是專政機器和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者，而且增加了一項環(huán)境保護(hù)的職能。我國改革開放后，國家同樣承擔(dān)了環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，環(huán)境保護(hù)功能日顯明確。中國雖地大物博，但人均占有資源量不高，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的三十年中，雖不斷加強環(huán)境保護(hù)，但未能從根本上遏制環(huán)境損害，預(yù)防、治理環(huán)境和有效保護(hù)受害人、制裁環(huán)境違法行為的任務(wù)壓力增大。十八大報告提出生態(tài)文明建設(shè)的任務(wù)，首先是對國家的要求，即國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，必須將生態(tài)文明建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化建設(shè)放在同等重要位置，五位一體。

重金屬污染損害賠償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)是公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境為公眾所共有，狹義的環(huán)境權(quán)是指公民有良好生存環(huán)境的權(quán)利。廣義的環(huán)境權(quán)指國家、法人、公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。1972年聯(lián)合國大會通過了《人類環(huán)境宣言》，規(guī)定每個人都享有促進(jìn)健康的環(huán)境權(quán)，并將環(huán)境權(quán)規(guī)定為人類共同享有的福利。將環(huán)境權(quán)規(guī)定為基本人權(quán)。環(huán)境權(quán)具有公私法的雙重屬性。作為私法的環(huán)境權(quán)，公民享有清潔的水和空氣、安全的生活用品和安穩(wěn)生活的權(quán)利，享有獲得足夠的采光、通風(fēng)及景觀的居住權(quán)，對環(huán)境侵權(quán)行為人，有要求停止侵害和賠償損失的權(quán)利。作為公法的環(huán)境權(quán)，有權(quán)要求國家將環(huán)境保護(hù)作為一項基本國策，要求國家行政部門對企業(yè)實行環(huán)境事前評價，有權(quán)要求對政府的環(huán)境不作為行為提起訴訟，有權(quán)參與國家環(huán)境管理。我國憲法第26條第一款規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”生態(tài)文明建設(shè)，是黨在以往法律規(guī)定基礎(chǔ)上，提出的更高要求，即總體要達(dá)到“文明”的高度，讓人們生活在山青、水潔、天藍(lán)的生態(tài)環(huán)境中，保證資源的合理開發(fā)利用和社會的永續(xù)發(fā)展。

重金屬污染損害賠償?shù)姆�律價值目標(biāo)是實現(xiàn)社會的公平正義。公平正義是社會主義核心價值的重要內(nèi)容。在以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，有些地方單純追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，放松環(huán)境污染管理，甚至袒護(hù)違法排放，漠視受害人生命健康。已發(fā)生的多起重金屬污染突發(fā)事件，多為監(jiān)管不力，不愿正視損害，甚至違法截訪、違法拘捕受害人。由于法律制度相對日見嚴(yán)重的環(huán)境侵權(quán)相對滯后，有些受害人的損害沒有及時獲得賠償，健康損害沒有及時得到救治，致使環(huán)境違法成本低，沒有完全實現(xiàn)污染者負(fù)擔(dān)原則，反而讓受害人承受本不該承受的損失。十八大報告提出“健全生態(tài)保護(hù)責(zé)任制度和環(huán)境損害賠償制度”，體現(xiàn)了社會主義公平正義的核心價值觀。立法工作必須從實現(xiàn)社會主義公平正義的高度，完成責(zé)任追究和損害賠償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)任務(wù)。

四、重金屬環(huán)境污染損害賠償?shù)膰�外�?jīng)驗與最新動態(tài)

（一）日本“新大氣污染被害者救濟(jì)制度的提案”

日本學(xué)者對四大公案案件的研究涉及重金屬污染損害賠償，代表性成果如吉村良一的《環(huán)境法的現(xiàn)代性課題》重點研究了重金屬污染中的水俁病訴訟和汽車尾氣環(huán)境污染。根據(jù)該書介紹，鑒于汽油中存在鉛等重金屬成份，日本2009年學(xué)者環(huán)境會議通過的《新大氣污染被害者救濟(jì)的提案》，提議在汽車集中、聚積的地域和1998年之后超過半年NO2或者SPM超過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的市町村或特別區(qū)連續(xù)居住一年（未滿三歲的半年）以上的居住者或勤務(wù)者患支氣管炎、慢性支氣管炎、肺氣腫等連續(xù)性病癥的，應(yīng)由自己承擔(dān)部分的醫(yī)療費用由國家、自治體、高速道路公司、汽車廠、燃料廠共同負(fù)擔(dān)。另外，在晝夜12小時汽車交通量超過4萬臺的干線道路沿路100米以內(nèi)區(qū)域連續(xù)居住一年（未滿三歲的半年）以上的居住者或勤務(wù)者，患前述病癥的，依據(jù)公害健康損害補償法的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償，費用由國家、自治體、高速道路公司、汽車廠、燃料廠共同負(fù)擔(dān)。 該學(xué)者議案對我國相關(guān)賠償制度的建立有重要參考價值。

(二)日本水俁病最終解決方案——國家賠償責(zé)任的確立

日本熊本縣水俁市水俁工場因在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的水銀化合物通過廢水排入水俁灣，附近居民因攝入污染水和食用中毒魚類健康受到損害。從1956年發(fā)現(xiàn)至今已逾半個世紀(jì)尚未終止。1973年，熊本地方法院判決，依據(jù)嚴(yán)格損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可企業(yè)與患者的補償協(xié)定。該判決依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是日本1952年的相關(guān)規(guī)定，僅限于“后天性水俁病”的判斷，以感覺障礙、運動障礙、視覺障礙、聽力障礙中具有二種以上為條件，因而大量的患者未能獲得救濟(jì)。未獲得救濟(jì)者于1979年又提起第二次訴訟，將國家和地方政府作為被告，認(rèn)為國家和熊本縣政府在管理上未盡到作為義務(wù)，致使損害擴(kuò)大，但最終未能勝訴。1995年，在“水俁病被害者、律師聯(lián)合會”的推動下，提出對救濟(jì)對象一次性支付醫(yī)療費、療養(yǎng)費的“政府解決案”。但原告繼續(xù)提起訴訟，在熊本、鹿兒島、東京、新瀉、近畿等地均有同類訴訟，成為日本的嚴(yán)重社會問題。2009年，自民黨、公民黨提出《水俁病被害者救濟(jì)及水俁病問題解決特別措施法案》，在野的民主黨也獨自提出類同法案。2009年7月，國會通過水俁病特措法（全稱同前）。依照該法，患水俁病有一定感覺障礙的人可以獲得210萬日元的一次性救濟(jì)金和療養(yǎng)費，由國家支付。在相關(guān)事業(yè)公司實行分立的基礎(chǔ)上，由相關(guān)分立公司對患病職員給予補償。到目前為止，受害患者人數(shù)仍然不確定，僅“不知火海沿岸居民健康調(diào)查”涉及的1000名居民中就有90%的人被確診帶有水俁病癥狀。學(xué)者吉村良一對國家賠償給予了充分肯定，認(rèn)為國家管理不當(dāng)具有違法性。? 從學(xué)理研究的角度來看，重金屬環(huán)境污染損害賠償確屬新問題，日本的相關(guān)判例、立法和學(xué)說可資借鑒。

（三）美歐自然資源損害賠償——純自然損害與公權(quán)力機關(guān)代表國家的訴訟

自然損害一般有具體的受害人，并以自然人、法人的財產(chǎn)或人身損害為限。歐美國家在上世紀(jì)末、本世紀(jì)初就已關(guān)注無直接受害人的純自然損害的恢復(fù)和替代補償問題，由公權(quán)力機關(guān)起訴，并且被稱為狹義的環(huán)境損害。狹義的自然污染損害涉及水體（江、河、湖、海）和動、植物污染等情況。其中，由于重金屬對動植物的損害尤為嚴(yán)重，保護(hù)動植物多樣性也是當(dāng)前面對的新課題。有時，對自然人、法人的環(huán)境污染損害與純自然損害因同一原因引起，也需要相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范。有學(xué)者甚至認(rèn)為，狹義環(huán)境損害賠償是對以往環(huán)境法學(xué)的重大挑戰(zhàn)。

純粹環(huán)境損害肇始于美國，美國在上世紀(jì)70年代就開始對港口油污事件征收民事課征金用于清污。依據(jù)1970年《水質(zhì)改善法》的規(guī)定，對船舶及海上油田鉆井平臺造成的污染征收的數(shù)額為10000美元。1972年修改為對排出的油或其他有害物以及不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的污水，每日征收25000美元。民事課征金由水域管理地部門向法院起訴加害人，收取后上交聯(lián)邦財政部，然后再依會計計算返回有關(guān)部門作為調(diào)查、執(zhí)行和清污費用。1980年，美國制定了《廣泛環(huán)境影響、賠償與責(zé)任法》，又稱《超級基金法》，授權(quán)聯(lián)邦政府、州政府及地方政府采取環(huán)境保護(hù)措施的權(quán)力和責(zé)任，并設(shè)立專項基金用于支付清污費用。對包括純粹環(huán)境污染的損害，該法規(guī)定排污者承擔(dān)無過失賠償責(zé)任。美國賦予政府權(quán)力的理論基礎(chǔ)是“公共信托理論”，即對無具體所有人的“公地”，全體國民委托政府進(jìn)行管理并在受到污染時追訴污染者的責(zé)任。?

歐共體于2004年4月21日發(fā)布指令，要求歐盟各國修改本國法律，防止和賠償對純粹環(huán)境造成的損害，并創(chuàng)設(shè)行政警察制度予以執(zhí)行。以法國為例，2005年3月1日通過的《環(huán)境憲章》作為憲法的附加規(guī)范規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的諸項原則。其第4條規(guī)定了污染者負(fù)擔(dān)原則，對怠于采取預(yù)防措施造成的純粹環(huán)境破壞應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。2008年8月1日通過《行政警察法》，規(guī)定由行政警察監(jiān)督環(huán)境法的實施，對純環(huán)境損害有權(quán)請求法院課以賠償，并上交國庫用作環(huán)境恢復(fù)費用。?

五、我國重金屬環(huán)境污染損害賠償?shù)囊?guī)范構(gòu)造

（一）確立重金屬環(huán)境污染損害賠償綜合救濟(jì)機制

現(xiàn)行的環(huán)境污染損害賠償，僅限污染者責(zé)任。這過于單一。因訴訟往往需時較長，判決強制執(zhí)行更需以一定時間為條件，并且執(zhí)行難。從比較法觀察，對環(huán)境污染損害，采用多種損害賠償救濟(jì)機制，效率高，較有利于對損害者保護(hù)。這在涉重金屬環(huán)境污染事件中表現(xiàn)尤為明顯。綜合損害賠償機制包括：

1、污染者賠償。凡污染者能夠承擔(dān)責(zé)任的，均應(yīng)追究其責(zé)任。對此，現(xiàn)行法律，特別是侵權(quán)責(zé)任法已有原則規(guī)定，沒有必要再制定專門的環(huán)境污染損害賠償法，建議最高人民法院作出環(huán)境污染損害賠償司法解釋，其中應(yīng)重點對重金屬污染責(zé)任作出規(guī)定。我國新農(nóng)村合作醫(yī)療保險范圍連年擴(kuò)容，2012年部分地區(qū)試點包括肺癌、食道癌、胃癌、結(jié)腸癌、直腸癌等12類大病實行醫(yī)保，加上2010年和2011年的醫(yī)保范圍，涉及20類大病病種。2013年，20類大病醫(yī)保病種在全國推行。這對解決重金屬污染人身損害賠償提供有力保障，報銷可達(dá)90%。? 但污染者有責(zé)任支付受害人負(fù)擔(dān)的保費和醫(yī)療費用，應(yīng)賠償精神損害和未納入醫(yī)保范圍而由污染者造成的損害，應(yīng)支付死亡賠償金。這些均應(yīng)由最高人民法院作出司法解釋。

2、重金屬污染國家賠償。如前所述，由于歷史原因，一些國有企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)體制下為國家財政作出貢獻(xiàn)而后停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)，因其堆放生產(chǎn)廢渣所致?lián)p害，國家應(yīng)負(fù)治污和賠償責(zé)任。針對高速公路、城市道路的汽車尾氣污染大氣所致居民人身損害，應(yīng)考慮借鑒國外的國家賠償方式。國家賠償?shù)馁M用應(yīng)來自汽車排污費，對一定區(qū)域的人群患相關(guān)疾病者給于必要的醫(yī)療費救濟(jì)，即在醫(yī)保之外應(yīng)由個人承擔(dān)的費用由國家通過政府予以支付。我國現(xiàn)行法律沒有規(guī)定對汽車征收排污費或排污稅，但依據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，征收相關(guān)費用是合理的。依據(jù)我國侵權(quán)責(zé)任法第六十五條規(guī)定，＂因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。＂此規(guī)定包括合法排污承擔(dān)責(zé)任。汽車為合法排污，因汽車數(shù)量眾多，難以逐個追究責(zé)任，只能采用征費后國家賠償方式。

應(yīng)設(shè)立涉及重金屬污染的損害賠償國家基金。此點可借鑒美國的超級基金法。美國《環(huán)境綜合性反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，簡稱《超級基金法》。該法規(guī)定設(shè)立危險物超級基金。從1986年起5年內(nèi)使用不超過85億美元，1991年10月1日至1994年9月30日期間不超過51億美元，用完為止的基金。這是根據(jù)國家財政和治理污染需要分時段設(shè)立的基金。基金可用于執(zhí)法行政費用、執(zhí)行國家應(yīng)急預(yù)案費用及與此相關(guān)的賠償金、技術(shù)援助費用及鉛污染土地之償付。其中鉛污染土地之償付是為旨在清理和排除污染而進(jìn)行試點項目的費用，或為1—3個都市區(qū)域內(nèi)鉛污染排除項目支付費用，支付總額不得超過1千5百萬美元。我國現(xiàn)行排污費收取實行收支兩條線，國家有能力從稅收中支出一部分，連同向污染者收費，用于大面積土地污染清理及難以確定具體污染者的突發(fā)污染事件賠償費用的支付。

3、設(shè)立地方政府涉及重金屬生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金 。我國正在起草生態(tài)補償法規(guī)。目前，我國某些省份的地方立法規(guī)定，征收環(huán)境補償費，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金。如陜西省1997年1月1日實施的《陜西榆林、銅川地區(qū)征收環(huán)境補償費管理辦法》規(guī)定，從事資源開發(fā)、利用礦產(chǎn)品生產(chǎn)、向省外輸送能源的單位，應(yīng)繳納環(huán)境補償費。繳納環(huán)境補償費，不免除繳納超標(biāo)排污費和所應(yīng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任。征收的環(huán)境補償費，百分之九十設(shè)立市生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金，用于環(huán)境恢復(fù)和整治。其余部分用于環(huán)保部門業(yè)務(wù)經(jīng)費及獎勵基金。此方式應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上在全國推行。

（二） 確定純粹環(huán)境損害賠償

純粹環(huán)境損害是指沒有具體受害的自然人和法人，而以自然環(huán)境本身為對象的損害。至今，我國法律規(guī)定的環(huán)境損害僅限于針對具體的自然人或法人的損害，而沒有關(guān)于純粹環(huán)境損害法律救濟(jì)的規(guī)范。也即是說，我國現(xiàn)今的環(huán)境損害賠償制度的調(diào)整對象僅限于加害人污染環(huán)境造成他人損害的關(guān)系，這個“他人”僅指自然人和法人等民事主體，并不包括國家。在我國，除法人享有的自然資源以外，其他一切自然資源均歸國家所有。這些純粹歸國家所有的自然資源一旦受到損害，依據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”的原理，污染者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償費用。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定有罰款等行政責(zé)任，但罰款遠(yuǎn)未遵循“污染者負(fù)擔(dān)”的原理，罰款的使用也未實現(xiàn)救濟(jì)損害的目標(biāo)。在我國現(xiàn)實當(dāng)中，曾有公民對純粹環(huán)境損害提起訴訟，法院以法律無規(guī)定為理由不予受理。如2005年11月13日，中國石油天然氣集團(tuán)吉林石化公司雙苯廠發(fā)生大爆炸。12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起國內(nèi)以自然體（鱘鰉魚、松花江、太陽島）和自然人（北大法學(xué)院師生六人）為共同原告的環(huán)境公益訴訟，以治理松花江流域污染和恢復(fù)生態(tài)平衡。黑龍江省高院立案庭以“本案與你們無關(guān)，目前本案不屬于人民法院的受案范圍，一切聽從國務(wù)院決定”等為由拒絕立案，不接受原告代表遞交的民事起訴狀及相關(guān)證據(jù)。

關(guān)于純粹環(huán)境損害，我國法律僅規(guī)定了適用罰款。但是，罰款在上繳國庫后雖然有一部分可能用于國家對環(huán)境的治理，但并未體現(xiàn)“污染者負(fù)擔(dān)”原則。換言之，罰款的用途不是恢復(fù)或替代恢復(fù)環(huán)境損害，而是行政上酌量經(jīng)濟(jì)懲罰和國庫收入來源，并未充分體現(xiàn)專款專用以保護(hù)環(huán)境的目的。這在實際上沒有以市場的手段，而是以計劃或行政的手段來調(diào)整環(huán)境損害關(guān)系，在客觀上造成企業(yè)違法成本低、以損害環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)的結(jié)果。

（三）完善重金屬污染公益訴訟

我國2008年修改《水污染防治法》，其中第十條規(guī)定：“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)部門和有關(guān)社會團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定較之以往有明顯進(jìn)步，即規(guī)定了共同訴訟代表人制度和環(huán)保部門、有關(guān)社團(tuán)向法院起訴。有人認(rèn)為后者屬于公益訴訟，但這實際上是以保護(hù)私益為目的，即保護(hù)水污染受害當(dāng)事人利益，并非是公益訴訟。

我國司法實踐中實際存在著公益訴訟的情況。具體表現(xiàn)為環(huán)保部門、人民檢察院、環(huán)境保護(hù)組織提起公益訴訟。例如：廣州番禺區(qū)東涌官坦村一皮革染整廠長期偷排工業(yè)污水，導(dǎo)致該地一河流出現(xiàn)紅色污染水帶。經(jīng)村民設(shè)訴，環(huán)保部門查證后，移送檢察機關(guān)處理，檢察機關(guān)向法院提起公益訴訟。廣州海事法院判決該皮革染整廠停止污染行為，賠償環(huán)境污染損失費6萬余元，該款由原告番禺檢察院受償后上交國庫。? 另外，環(huán)境保護(hù)組織提起公益訴訟的情況在我國也曾發(fā)生過。例如：2010年底貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠將生產(chǎn)廢水排入南明河，造成嚴(yán)重污染。中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會和貴陽公眾環(huán)境教育中心向貴陽市清鎮(zhèn)市人民法院提起環(huán)境公益訴訟，并獲勝訴。?

環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)為法律的修改和完善提供了經(jīng)驗。但是，公益訴訟所獲賠償在上交國庫后難以保證全部用于環(huán)境治理，并且，法院的判決賠償是否在全面調(diào)查評估基礎(chǔ)上作出也不無疑問。由此看出，完善純粹環(huán)境損害賠償法律規(guī)定勢在必行。新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》增加一條，作為第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公眾利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”此公益訴訟是否包括純粹環(huán)境污染損害情況，在解釋上應(yīng)予肯定。但是，哪些機關(guān)和組織可以提起純粹環(huán)境污染訴訟以及如何賠償、如何消除污染等問題尚待相關(guān)法律作出進(jìn)一步的規(guī)定。

（四）改革排污費征收使用

依據(jù)我國《排污費征收使用管理條例》（國務(wù)院常務(wù)會議2002年1月30日通過，2003年7月1日起施行）的規(guī)定，排污費征收、使用實行“收支兩條線”，征收一律上繳財政，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法所需列入本部門預(yù)算，由本級財政保障（第四條）。并且，排污費應(yīng)當(dāng)全部專項用于環(huán)境污染防治（第五條）。該法強調(diào)污染治理的產(chǎn)業(yè)化（第十一條），并且規(guī)定對噪聲超標(biāo)征收排污費和對排放廢水、廢氣征收排污費（第十二條）。該法附件《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)與計算方法》表一第一類水污染當(dāng)量值規(guī)定對重金屬污染物汞、鎘、鉻、六價鉻、砷、鉛、鎳、苯并（a）芘、鈹、銀等征收排污費。該規(guī)定仍然存在一定的問題，比如：對向江河排入的重金屬污染物國家是否實行完全的治理？對排放的廢氣、噪聲如何治理？如果這些污染無法治理或不能全部治理，那么，“收支兩條線”中所征收的費用剩余部分該如何使用？如果將這部分費用用于其他方面的治理，則又違背了“污染者負(fù)擔(dān)”的原則。將不能治理部分的排污費挪用到了其他能治理的部分，就相應(yīng)地減輕了后一部分污染者的負(fù)擔(dān)。這一法律上的不合理之處顯而易見。因此，有必要將針對廢氣、排入江河的廢水和噪聲收取的排污費設(shè)立相應(yīng)的賠償基金，用于對相關(guān)損害的賠償。

收支兩條線與美國同，但使用與美國不同。美國是直接使用于污染者造成損害的治理，中國是集中使用于重點污染防治，區(qū)域性污染防治，污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用，以及國務(wù)院規(guī)定的其他防治項目。依照我國《排污費征收使用管理條例》第十條的規(guī)定，繳納排污費不免除賠償污染損害的責(zé)任，加重了排污者的負(fù)擔(dān)，不合理。應(yīng)采用國家收取排污費，特別是超標(biāo)費，對造成的損害，免除污染者責(zé)任，由國家賠償或治理。

排污費的名稱，應(yīng)改為治污費或民事賠償金。。排污費，突出行政責(zé)任性質(zhì)，因此，《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，征收排污費不免除賠償責(zé)任。我國環(huán)境保護(hù)法正在修正中，修正案草案將排污費改為＂征繳費用＂，環(huán)保部認(rèn)為不準(zhǔn)確，建議改為＂繳納排污費＂或＂繳納環(huán)境稅費＂。此種收費，不是行政收費，也不是稅，而是行政機關(guān)收取的民事性質(zhì)的費用，國外叫＂民事課征金＂，我國應(yīng)以使用目的叫＂治污費＂或依性質(zhì)叫＂民事賠償金＂。

征收費用的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)相應(yīng)提高，大體與損害相當(dāng)。這樣的救濟(jì)，效率高。這限于一般損害，如果造成嚴(yán)重?fù)p害，則實行排污者賠償、治理的對策。因此，治污費的征收，限于小額損害。超標(biāo)是被禁止的，超標(biāo)除收治污費外應(yīng)明令禁止，不能以交付費用為條件繼續(xù)超標(biāo)排放。

（五）編制《重金屬環(huán)境污染人身損害分級標(biāo)準(zhǔn)》及《重全屬環(huán)境污染財產(chǎn)損害鑒定評估辦法》

重金屬環(huán)境污染人身傷殘及致殘程度分級鑒定標(biāo)準(zhǔn)是賠償?shù)那疤幔�是重要技術(shù)規(guī)范。國家環(huán)保局關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的意見，其附件《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第Ⅰ版）》，其第4·1項僅規(guī)定“人身損害評估方法參照適用國家現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)”。國家現(xiàn)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要是《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》及其《鑒定分級》和《醫(yī)療事故鑒定分級》，關(guān)于重金屬有《鉛中毒的診斷標(biāo)準(zhǔn)及處理原則》等規(guī)定，以及涉及醫(yī)療相關(guān)科目的傷殘分級標(biāo)準(zhǔn)。因重金屬污染近年形成公害，國家尚無作為賠償依據(jù)的傷殘等級鑒定標(biāo)準(zhǔn)，重金屬污染人身損害有其特殊性，參照有關(guān)規(guī)定只是權(quán)宜之計，應(yīng)單獨制定重金屬環(huán)境污染傷殘分級鑒定標(biāo)準(zhǔn)。這需要醫(yī)學(xué)評估鑒定研究通過大量的調(diào)查論證完成。因重金屬種類多，只能選取幾種分別規(guī)定分級鑒定標(biāo)準(zhǔn)，其他重金屬污染致人身損害可比照認(rèn)定傷殘等級。幾種主要危害人身健康的重金屬，包括鉛、鎘、汞、鉻、砷、錳、鎳、鋅、銅、鐵等。

環(huán)保部在前述文件財產(chǎn)損害的評估方法規(guī)定參照《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法的編制說明》。但重金屬環(huán)境污染財產(chǎn)損害涉及水體、土壤、農(nóng)作物等，有其特殊性，推薦的方法尚需在實踐中進(jìn)一步檢驗完善，特別是應(yīng)進(jìn)一步制定重金屬環(huán)境污染財產(chǎn)損害的評估方法等技術(shù)性規(guī)范。此需經(jīng)大量水體、土壤、農(nóng)作物等的監(jiān)測、修復(fù)方法的實驗方可完成。

（課題組供稿）