柳建文：區域協調日益進入議程

20世紀90年代以來，中國區域經濟的整合進程正在加快，區域合作越來越多。據不完全統計，目前國內已經形成了300多個不同層次的區域合作組織。從某種意義上說，中國經濟開始進入“區域合作時代”，區域協調發展的兩大重要課題也日益凸顯：一是各個區域合作組織內部的行政區之間的協調發展，另一個則是各區域合作組織之間的協調發展問題。

關注未來區域調控的重點

從現實情況看，多數區域合作組織在內部已經形成了協調機制，就地方合作之間的利益沖突、成本分攤等有較好的協商平臺，部分成立較早的區域合作組織如長三角、珠三角在人才、勞務、農業、物價、稅收、海關等多個領域達成合作協議，合作組織內部的成員可以享受制度一體化帶來的好處，對于組織外部的地區則具有一定的排他性。由于區域組織之間缺乏相應的協商平臺，區域之間存在利益競爭、利益沖突乃至區域保護現象。比如，長江三角洲城市經濟協調會便出臺了“入會規程”，將部分達不到入會“門檻”的城市拒之門外。從當前區域經濟發展特點來看，區域合作組織之間存在發展差異，在結合自己特點發展的同時還要相互配合。各個區域合作組織也意識到相互之間的協調問題，2006年底長三角城市經濟協調會首次邀請泛珠三角、環渤海地區的相關代表列席會議，正式啟動了兩大區域合作組織間的互動機制。

隨著中國區域合作組織愈加完善，行政區在地方經濟社會發展中的作用逐漸弱化，與區域合作組織的興起相適應，國家在政策制定和發展規劃上也出現了區域化的導向。截至目前，全國已經出臺了長三角、關中—天水、成渝、珠三角、北部灣、江蘇沿海、遼寧沿海、皖江經濟帶、長吉圖、黃三角、環鄱陽湖等11個區域規劃，這些區域規劃覆蓋了絕大多數區域合作組織。隨著區域合作組織的功能逐漸強化，區域間協調的任務增加，也出現了新的區域協調問題。值得注意的是，2011年國務院批準在江蘇連云港設立國家東中西區域合作示范區，一種新型的區域協調發展模式進入實際操作層面�？梢哉f，政府已經意識到各大合作區域之間的協調問題。中國未來的區域經濟協調發展的重點是協調不同區域合作組織間的關系。因此，研究區域合作組織之間的協調機制，對于各大合作區域之間的產業分工協作、政府合作和區域經濟良性互動具有重要意義。

隨著國內區域合作組織日益增多，各個合作區域之間的利益沖突和制度對接使得區域協調機制包含了更為豐富的內容。從現狀看，長三角、珠三角、西南六省區市經濟區等合作區域之間經濟互補性強，具有垂直分工的廣闊前景和產業緊密協作、資源優化配置的巨大空間，隨著經濟區域化的發展，長三角、珠三角等區域合作組織之間的經濟互動會越來越頻繁，未來的發展趨勢是區域合作組織內部的協調發展與區域合作組織之間的協調發展并存。如何建設各大區域合作組織之間有機整合的特色平臺、構建區域合作組織之間的 “大協調機制”，是推進區域合作組織間的合理分工和區域經濟一體化深入發展的關鍵因素。

建立完善多層次區域協調機制

隨著區域經濟的發展，中國目前已經形成了多層次的區域合作組織。在區域合作的空間范圍從區域合作組織內部各行政區域之間的合作關系拓展到合作區域之間的協調發展后，就形成了兩個層次的合作：第一層次是區域合作組織內部的合作，第二層次是區域合作組織之間的合作。目前國內區域合作組織內都有一套正式的政府間協調機制，這些合作機制屬于第一層次。區域合作組織之間的協調機制屬于第二層次，兩個層次的協調機制在協調組織機構、協調主體、協調制度設計上都有差別，但同時還要考慮兩個協調層次的對接問題。未來區域的大協調機制應包含以下內容。

第一，區域合作組織間利益協調機制的建立。建立利益協調機制，是促進區域合作組織協調發展的核心。

第二，“更高級別”協調與監督機構的建立。與地方合作的層次相適應，在機構設計上也需要考慮跨合作區域的協調機構。這是適應區域合作組織間的結構復雜性、保持行政協調靈活性的一個重要條件。

第三，不同層次、類型區域組織間的協調機制。包括大經濟區間的協調機制，比如長三角和珠三角；城市群之間的協調機制，比如武漢城市圈和長株潭城市群，以及不同類型功能區之間的協調機制等。由于不同層次和不同功能的區域合作組織在行政層級上存在差異，因此在府際關系、政府職能的設定上也存在差別。

第四，區域合作組織的快速發展使原有的制度安排難以適應區域經濟新的增長需求，需要通過有效的改革措施予以改進。中央和地方政府需要提供完善的法律體系的支持，需要運用行政性力量進行區域發展規劃設計和區域經濟整合。

第五，多層次的區域合作組織需要實行多層次的協調互動。與區域合作組織內部的政府間協調機制的構建不同，區域合作組織間的協調發展主體更加多元，包括政府間協調，也包括非政府協調。在區域合作組織之間的合作層次上，非政府協調的作用可能更大。在構建跨地區行政協調機制時，政府需要創造體制條件，把非政府協調主體吸納進來，積極發展各種類型的非政府的跨合作區域協調。此外，有助于促進區域合作組織間聯系與溝通的行業協會、商會和中介組織建設，也是需要重點關注的問題。

（本文系國家社科基金重大項目“區域政策創新與區域協調發展研究”（13ZD017）階段性成果）

（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院）