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作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院，本文為國家社科重點(diǎn)項目〔13AZD073〕的階段性成果

對“產(chǎn)能過剩”問題存在的爭議

人們目前似乎形成了一種共同的判斷：產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，產(chǎn)能過剩問題突出。據(jù)工信部公布，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，因此也形成了相關(guān)的政策：2013年10月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，11月國土資源部發(fā)文《嚴(yán)禁為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)供地》。同時，國際機(jī)構(gòu)也對中國企業(yè)的產(chǎn)能過剩問題高度關(guān)注。比如，IMF認(rèn)為是中國的高投資率引起了產(chǎn)能過剩并導(dǎo)致了資源錯配，使得總體投資回報率由20世紀(jì)90年代初的25%下降為如今的16%。IMF還利用經(jīng)濟(jì)增長模型測算后指出，如果這個問題不能很好地糾正，中國經(jīng)濟(jì)的年增長率將可能跌至4%左右。

從更長的時間區(qū)間看，中國也一直存在著產(chǎn)能過剩的“頑疾”，每一次經(jīng)濟(jì)相對不景氣時，都需要治理產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題，但越治理，似乎產(chǎn)能過剩問題越嚴(yán)重，產(chǎn)能擴(kuò)張一直非常快速，因而如何解決產(chǎn)能過剩的問題成為宏觀決策中的重大問題。

不過非常奇怪的是，截至目前，關(guān)于中國制造業(yè)產(chǎn)能利用率的統(tǒng)計結(jié)果仍然沒有統(tǒng)一。已公開發(fā)布的最為樂觀的估計是OECD測算的中國制造業(yè)產(chǎn)能利用率的季度數(shù)據(jù)，2011年平均水平達(dá)到85.60%。相比而言，IMF國別報告的統(tǒng)計結(jié)果最為悲觀，數(shù)據(jù)顯示中國平均產(chǎn)能利用率在2008年金融危機(jī)爆發(fā)之前是80%左右的水平，但是危機(jī)爆發(fā)之后迅速下降，至2011年僅為60%左右。然而，根據(jù)筆者實(shí)際調(diào)查的企業(yè)微觀數(shù)據(jù)，部分國有企業(yè)產(chǎn)能利用率事實(shí)上是很高的，某國有鋼鐵企業(yè)在2010年、2011年和2012年的產(chǎn)能利用率分別為90.74%、83.99%和87.84%，特別是2013年年底，產(chǎn)能利用率的數(shù)據(jù)進(jìn)一步攀升。微觀數(shù)據(jù)和匯總數(shù)據(jù)出現(xiàn)了巨大的反差，這些混雜的信息充分顯示出已有測度結(jié)果的相互矛盾和較大偏差，因而需要對產(chǎn)能過剩與否及過剩的程度進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的判斷，在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)行政策選擇。

從國際層面看，很少有國家將產(chǎn)能過剩視為一個很重要的命題：首先，在政策層面，主要國家有產(chǎn)能利用率的統(tǒng)計指標(biāo)，部分國家產(chǎn)能利用率也很低，但并沒有所謂的“產(chǎn)能過剩”治理的政策主張，全球產(chǎn)能過剩也沒有像GDP等其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一樣有官方全球統(tǒng)計數(shù)據(jù)；其次，在研究層面，在更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中，并沒有將產(chǎn)能過剩作為一個關(guān)鍵議題加以研究，而是側(cè)重對產(chǎn)能利用率的剖析。因而除了實(shí)踐統(tǒng)計環(huán)節(jié)存在爭議之外，學(xué)術(shù)界對于如何看待產(chǎn)能過剩問題更存在著真?zhèn)蚊�題之爭。

從全球主要國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較看，中國的產(chǎn)能利用率并不是最低的，這就意味著需要考慮是否真正存在著嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩、出臺一系列政策是否有必要的問題。

如何判斷中國的產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)和信息是問題解決的前提。雖然產(chǎn)能利用率在界定上存在著一些爭議和難度，但企業(yè)通常能夠反映自身的開工程度，因而從企業(yè)的問卷調(diào)查中能夠獲取較為準(zhǔn)確的信息。由于國家統(tǒng)計局未系統(tǒng)公布產(chǎn)能利用率的數(shù)據(jù)，這導(dǎo)致了產(chǎn)能利用率判斷上的爭議。

值得注意的是，企業(yè)在報告其產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)上，存在著如實(shí)反饋真實(shí)信息的激勵和約束問題。事實(shí)上，很難期望企業(yè)會準(zhǔn)確反饋產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)，目前，國內(nèi)的企業(yè)并沒有真實(shí)反映其產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)的激勵，反而存在著夸大其產(chǎn)能和產(chǎn)能過剩狀況的可能性：作為對其他企業(yè)的威懾，通過夸大其產(chǎn)能、降低產(chǎn)能利用率的數(shù)據(jù)，能夠在一定程度上起到阻止其他廠商進(jìn)入的意圖；此外，出于政策影響目的，企業(yè)夸大其產(chǎn)能過剩，并造成所謂的“資源耗費(fèi)”印象，有可能獲取更多的政策傾斜。目前，對企業(yè)不真實(shí)報告信息的約束和懲罰事實(shí)上難以實(shí)施，因而信息的可信度將是嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

筆者的判斷是，目前匯總所得的產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)可能更多地被低估了，行業(yè)協(xié)會提供的數(shù)據(jù)可能更多地夸大了產(chǎn)能過剩問題，大部分企業(yè)的產(chǎn)能利用率仍處于適度的水平。隨著經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)能利用率會很快回升。

目前對產(chǎn)能過剩的強(qiáng)調(diào)可能過頭了，存在著企業(yè)和行業(yè)推動的政策性扭曲。不排除少數(shù)企業(yè)為了獲取政策支持而擴(kuò)大了產(chǎn)能過剩的事實(shí)，也不排除少數(shù)國有企業(yè)和重點(diǎn)行業(yè)在一定程度上引導(dǎo)了消除產(chǎn)能過剩的政策出臺：清理和化解產(chǎn)能過剩在政策上主要是“淘汰和清理落后產(chǎn)能”，特別是產(chǎn)能較小的企業(yè)，這種政策一定程度上是維護(hù)大企業(yè)的利益。基于這種政策特性，化解產(chǎn)能過剩的政策有可能進(jìn)一步扭曲了產(chǎn)能過剩問題，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過剩頑疾——所有的企業(yè)都力圖擴(kuò)大產(chǎn)能，因?yàn)橐?guī)模大、高產(chǎn)能的企業(yè)會受到保護(hù)。這就是產(chǎn)能過剩頑疾的政策怪圈。

如何準(zhǔn)確分析產(chǎn)能過剩的原因

中國的產(chǎn)能利用率較低或產(chǎn)能過剩的原因，更多的可能是國有企業(yè)和政府行為的扭曲所致。從宏觀層面看，總需求在近幾年呈現(xiàn)出較大幅度的波動，外部需求下降降低了有效需求，產(chǎn)能利用率有所下降，而此后，國內(nèi)的刺激政策出臺，從另一個層面急劇拉高了總需求，宏觀運(yùn)行態(tài)勢和宏觀政策導(dǎo)致了總需求的過度波動，這是產(chǎn)生產(chǎn)能利用率波動的基本原因；從微觀層面看，國有企業(yè)微觀利益機(jī)制和約束機(jī)制不強(qiáng)，更多地謀求政治利益或爭取政策支持，這可能導(dǎo)致了產(chǎn)能利用率在經(jīng)濟(jì)不景氣時進(jìn)一步降低。由于經(jīng)濟(jì)處于不景氣時，政策決策層通常會出臺一些刺激政策，這種刺激政策在短期看不具備經(jīng)濟(jì)可行性，但國有企業(yè)會為了政策支持或政治考慮而迎合，進(jìn)行相應(yīng)的投資，從而擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，由于存在著投資時滯，有可能在下一波經(jīng)濟(jì)不景氣的初期，產(chǎn)能利用率會較低。另一個重要的推手則是地方政府，地方政府為了產(chǎn)出和規(guī)模，會利用中央政府的刺激政策不斷擴(kuò)大產(chǎn)能，為企業(yè)的擴(kuò)張?zhí)峁└鞣N顯性的補(bǔ)貼、隱性的土地等支持政策，而在中央政府試圖壓縮產(chǎn)能時，采取變相的拆小變大的方式進(jìn)一步增加產(chǎn)能。

簡單地說，中央政府的刺激政策、地方政府的產(chǎn)出偏好及隱性補(bǔ)貼、國有企業(yè)的大幅度投資擴(kuò)張等因素使得中國的產(chǎn)能不斷增加，但由于需求的波動，使得所謂的產(chǎn)能過剩問題不時出現(xiàn)。

化解產(chǎn)能利用率較低的長效機(jī)制

如何實(shí)施長效機(jī)制和政策？就政策選擇上，需要更多地理順價格機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，更多的居民參與則是政策得以實(shí)施的重要保證。當(dāng)前對鋼鐵等行業(yè)的產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能利用率的關(guān)注，很大程度上跟排放和環(huán)境污染有關(guān)。而導(dǎo)致產(chǎn)能過高的主要原因在于，資源和環(huán)境等并沒有得到恰當(dāng)定價。

因而，化解落后產(chǎn)能的長效機(jī)制，首先，可能需要更多地從市場機(jī)制入手，通過對資源和環(huán)境進(jìn)行定價，通過影響成本等方式引導(dǎo)微觀層面的資源配置，減少地方政府的各項補(bǔ)貼措施，提高并加大對水電資源、三污排放等的收費(fèi)。對于國有企業(yè)，需要強(qiáng)化其利益機(jī)制。

其次，就主管部門的具體政策上，更多地從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)層面強(qiáng)化前期的準(zhǔn)入和后期的監(jiān)管。在具體政策上，需要更多地通過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方式來實(shí)施，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督力度。

最后，如何實(shí)施這些政策，可能需要更多地引入監(jiān)督主體。比如環(huán)境污染方面，由于污染與所在地的居民相關(guān)，而地方政府在短期內(nèi)并沒有控制污染的真正動力，反而為了獲取GDP而發(fā)展有污染的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，中央政府和主管部門由于信息和執(zhí)行力等問題，也很難完全監(jiān)管，因而，將有切身利益的居民納入?yún)⑴c監(jiān)督體系才是解決問題的最終方法。