吳丹：解決環境法規效果的內生性問題

對于政府的環保部門來說，主要職責便是保障環境法律法規的有效實施。企業是否守法，在很大程度上取決于政府所采取的監管手段是否到位。大多數西方國家環境法規監督和執行的核心內容包括環保部門對企業的現場審計和企業的自我審計。近來，許多西方國家的環保署都面臨著公共開支削減的境況，這迫使它們識別并執行那些真正能夠減少企業違法行為并且成本有限的環境法規。然而從實證角度考察這些不同類型的政策效果卻十分困難。一個最根本的問題便是，政府的執法力度相對于合法的企業行為不是外生的，而通常是內生的回應，這可能會導致研究結果的潛在偏差。因此，學者們呼吁采取田野實驗的研究方法，通過隨機分配使得政府對企業的監管活動獨立于企業的策略性行為，以解決內生的選擇問題。

KjetilTele于2013年3月發表在《公共經濟學雜志》上的文章《環境法規的監督和執行：從挪威一個自然的田野實驗中得到的教訓》，首次運用自然的田野實驗方法對挪威環保署監管和執行環境法規的效果進行了評估。作者對大多數監管和執行實踐中普遍存在的三個基本因素，即企業自我審計時漏報的程度、政府增加審計頻率所達到的效果和審計對企業隨后的守法行為所起的作用進行了深入研究。

在環境法規評價領域首次運用田野實驗的方法

挪威環保署視企業的類型進行不同程度的監管。如對于排污企業來說，它們必須獲得由環保署頒發的排污許可證而且每年要向環保署提交自我監管報告。而其他如貿易制成品交易、廢棄物處理等企業，則要進行自我審計或接受環保部門的現場審計。對于規模更小的企業來說，它們被審計的概率基本為零，而規模更大的企業則要接受每年數次的審計。挪威環保署對企業的具體監管流程是，當企業的違法行為被監測到時，環保署通常首先向企業發送一封警告信，指出企業具體的違法行為和嚴重性，明確告知企業相關的法律責任，并要求企業在規定的日期前提交整改的書面材料。通常情況下，只有那些未對警告做出足夠響應的違法者才會面臨更加正式和更嚴厲的制裁，至于刑事起訴的情況則更為少見。

2007年以前，挪威環保署并沒有系統地傾力于環境法規的監督和執行。但隨著進口產品中所釋放有害物質的比重相對于傳統的污染源如制造工廠在不斷增加，并已成為整個國家污染排放的主要來源，挪威環保署逐漸意識到了這些產品對環境和居民健康構成的潛在威脅，并開展了一項專門針對這類企業的環境計劃，以使其系統地執行環境法規。被監管的企業主要是那些從亞洲國家進口固體和制成品的企業，數量在2000家左右。從2007年開始，環保署每年都要求這些企業進行共計100—200次的自我審計，并對其進行50次左右的現場審計。

本文的田野實驗在上述背景下開展，從2008年開始到2010年為止共進行了三年。挪威環保署首先根據這2000家企業的生產類型和對企業規模、污染程度的判斷將其分成不同的層級。不同層級的企業被審計的頻率也因污染程度的不同給予差異化的設置。實驗主要考察了三方面內容。首先，環保署增加審計頻率會產生怎樣的效果。具體的實驗設計是，環保署從某層級中隨機抽取一半數量的企業作為實驗組，向它們發放關于提高監管力度的信函。信中提到環保審計頻率將大大增加，并列出了企業將面臨的法律責任和懲罰措施。數月之后，環保署隨機選擇該層級的一些企業（包括那些未收到信函的企業）進行審計。這樣就可以比較收到（實驗組）和未收到信函 （對照組）的企業在守法方面存在的差異。其次，考察了企業自我審計時對違法行為漏報的程度。具體的實驗設計是，環保署針對每一層級隨機選取一些企業進行審計，剩下的企業則不進行審計。被選中的企業被隨機指定進行現場審計和自我審計中的一種。由于審計類型是隨機分配給企業的，因此可以認為兩類企業潛在的違法行為是沒有差別的，從而避免了由企業異質造成的系統偏差。最后，作者考察了先前幾年審計的效果，即“特別的威懾”。為衡量企業被審計后的守法行為，那些先前年份被審計過的企業將被隨機安排一次新的審計，通過對同一企業多于一年的跟蹤審計就可以檢驗審計本身和審計類型對企業隨后的守法行為的影響。

低成本且柔性的環保執法趨勢減弱了企業的守法意愿

作者對環保署越來越依賴于更低成本和更加柔性的環境執法實踐，如企業自我審計和自愿的信息披露計劃等表示擔憂，認為它們助長了企業的違法行為。數據顯示，現場審計時54%的企業被監測到存在至少一次的違法行為，而企業自我審計時要比現場審計的數據低24%，換句話說，現場審計存在違法行為的企業要比自我審計存在違法行為的企業多出80%（0.24/（0.54-0.24））。

對環保署來說，更加柔性的自我審計手段通常要比更加嚴格的現場審計節約制度成本，然而嚴格的政策監管實踐對于規制企業行為卻是更有效的工具。因此，如何平衡更低成本的自我審計和更加可靠的現場審計是決策者需要考慮的一個重要問題。相關研究認為，在企業自我審計中引入第三方作為擔保也許可以減少企業的違法行為，如企業會計或企業的外部顧問作為第三方介入企業的自我審計過程。當然，采取何種審計類型要視具體的政策監管實踐和企業類型而定。

此外，本文的另一結論是，環保署公布增加審計頻率對于企業的守法行為并沒有作用，但降低了企業隨后違法的可能性。數據表明，那些收到了環保署關于增加審計頻率的信函的企業，居然比沒有收到信函的企業的違法行為高出8%。即更高的審計頻率對于環保署的執法活動反而產生了負面作用。作者認為這可能是由于現實中環保署對違法行為的制裁對企業來說是不可置信的威脅。不過值得注意的是，審計卻降低了企業隨后一年的違法可能性，即企業自我審計時隨后一年違法的可能性降低了29%，現場審計時則降低了68%。

需要注意的是，盡管西方國家環保執法活動中普遍存在的三個基本因素，即自我審計、審計頻率和特別的威懾在本實驗中都得到了體現，但作者畢竟只選取了環保監管實踐一個很小的領域進行研究，因此其結果的外部有效性尚需討論，而這表明急需在更多的國家和法規領域開展類似的自然田野實驗。

（本文系國家社科基金重點項目“關于新興經濟學理論創新的綜合研究”（13AZD061）階段性成果）

（作者單位：浙江大學公共管理學院、浙江大學跨學科社會科學研究中心）