作者為國家社科基金項目“農村小型金融組織‘適應性’成長模式研究”負責人、湖南農業大學教授

以2004年中央“一號文件”為開端，經過10年的改革發展，新型農村金融組織已成為當前農村金融體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會作出了發展普惠金融的重大決策，這對未來農村金融改革提出了新要求。發展新型農村金融組織是實現普惠金融目標的重要途徑，也是未來農村金融改革的重點之一，迫切需要認清存在的問題，進一步規范政府行為，發揮基層經濟主體的創新性。

新型農村金融組織發展中存在的主要問題

在實際工作中，新型農村金融組織發展中的一些突出問題必須引起高度重視。這主要表現在：一是目標定位偏差。目前，國家有關部門出臺的相關“意見”和“通知”，更多地體現為將民間資本引入農村金融領域，但對于服務“三農”和實現“普惠”金融目標則沒有明確要求。一些優惠政策容易被鉆空子，所產生的激勵效果背離改革初衷。二是監管有效性不夠。從理論上說，農村資金互助社屬于真正意義的內生型金融組織，但審慎監管大大增加了運作成本，不利于發展真正意義上的合作金融。三是多重改革推動主體之間協調困難。村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社由銀監會推動發展，小額貸款公司主要由中國人民銀行推動發展，不同改革推動主體出臺的具體實施細則需要進一步協調。四是民間資本進入農村金融領域尚待實質性突破。具有金融機構法律地位的村鎮銀行只允許民間資本“參與”設立，而允許民間資本全資設立的小額貸款公司不具有“金融機構”法律地位。

促進新型農村金融組織發展的政策建議

一是基于普惠金融導向加強發展目標引導。明確中央層面的機構職責，把新型農村金融組織發展放在實現普惠金融的總體目標框架內進行。加強普惠金融理念的宣傳教育，加強對新型農村金融組織社會績效管理，對“支農支微”和服務“三農”做出明確要求。目前，我國存在的農村資金互助社、農民資金互助社和貧困村互助資金三種資金互助形式，具有合作金融的基礎，應在尊重市場規律基礎上進行整合、引導，構建真正意義上的合作金融。

二是基于市場化前提下開展有效監管。重塑監管者和被監管者的關系，承認新型農村金融組織的市場經濟主體地位，賦予其自主經營、自負盈虧和自擔風險的權利義務。提供公平的制度環境，構建有效的激勵約束機制，不直接干預市場主體的經營行為，避免變成行政管制。采取“功能導向”監管，根據新型農村金融組織的業務范圍和功能確定監管模式。處理好中央和地方在監管職能上的配置，中央適當放權，地方負責具體操作和實施細則。根據先小后大、先“非存款類”后“存款類”機構的原則，將小額貸款公司、農村資金互助社交由地方監管，未來逐步將村鎮銀行等交由地方監管。加強地方監管機構自身能力建設，完善地方監管制度，完善行業自律監管體系。

三是將民營銀行頂層設計制度創新與新型農村金融組織發展相結合。制定、完善《貸款通則》和《放貸人條例》等法律法規，保護民間資本權益。改變村鎮銀行主發起行制度，選擇在銀行穩健經營上具有遠見、關注社會責任的民間資本進行培育，支持民間資本建立服務“三農”的民營銀行。在民營銀行門檻準入設計上，建立定位約束機制，定位于服務農村或將較大比例資金投放農村地區，在服務對象選擇上不能“壘大戶”，防止唯利是圖的民間資本進入金融領域。建立相應考核和評級機制，對于服務“三農”目標定位明確和效果優良的民營銀行，在申請開設分支機構、兼并、收購評審時作為重要參考依據，在稅收等方面給予政策優惠。

四是構建有效的農村金融風險外溢防范機制。通過加強金融宣傳和教育培訓，倡導風險自擔的市場理念，讓農民和民間資本所有者成為真正意義上的微觀金融主體，下決心改變把中央看作“最后風險承擔者”的傳統觀念。地方在享受新型農村金融組織發展收益的同時，應承擔相應風險處置任務，嚴格明晰地方監管責任。構建中央和地方之間的風險“隔離墻”，不允許地方風險轉嫁中央。完善財稅支持政策，激勵新型農村金融組織開發具有市場敏感度、符合利率市場化環境的靈活性金融產品。完善農業保險機制，減少利率市場化給新型農村金融組織帶來的沖擊。建立新型農村金融組織退出機制，一旦出現個別和局部風險，能夠容忍“陣痛”的存在。盡快建立存款保險制度，改變過去政府為存款提供隱性擔保的現象。加快農村信用體系建設，盡快將農民和民間資本所有者納入社會征信系統，加強農村金融生態建設。加強農村金融人才培養，通過各項激勵措施引導金融人才回歸農村。