作者為國家社科基金項目“農(nóng)村小型金融組織‘適應(yīng)性’成長模式研究”負(fù)責(zé)人、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授

以2004年中央“一號文件”為開端，經(jīng)過10年的改革發(fā)展，新型農(nóng)村金融組織已成為當(dāng)前農(nóng)村金融體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會作出了發(fā)展普惠金融的重大決策，這對未來農(nóng)村金融改革提出了新要求。發(fā)展新型農(nóng)村金融組織是實(shí)現(xiàn)普惠金融目標(biāo)的重要途徑，也是未來農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)之一，迫切需要認(rèn)清存在的問題，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，發(fā)揮基層經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新性。

新型農(nóng)村金融組織發(fā)展中存在的主要問題

在實(shí)際工作中，新型農(nóng)村金融組織發(fā)展中的一些突出問題必須引起高度重視。這主要表現(xiàn)在：一是目標(biāo)定位偏差。目前，國家有關(guān)部門出臺的相關(guān)“意見”和“通知”，更多地體現(xiàn)為將民間資本引入農(nóng)村金融領(lǐng)域，但對于服務(wù)“三農(nóng)”和實(shí)現(xiàn)“普惠”金融目標(biāo)則沒有明確要求。一些優(yōu)惠政策容易被鉆空子，所產(chǎn)生的激勵效果背離改革初衷。二是監(jiān)管有效性不夠。從理論上說，農(nóng)村資金互助社屬于真正意義的內(nèi)生型金融組織，但審慎監(jiān)管大大增加了運(yùn)作成本，不利于發(fā)展真正意義上的合作金融。三是多重改革推動主體之間協(xié)調(diào)困難。村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社由銀監(jiān)會推動發(fā)展，小額貸款公司主要由中國人民銀行推動發(fā)展，不同改革推動主體出臺的具體實(shí)施細(xì)則需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。四是民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融領(lǐng)域尚待實(shí)質(zhì)性突破。具有金融機(jī)構(gòu)法律地位的村鎮(zhèn)銀行只允許民間資本“參與”設(shè)立，而允許民間資本全資設(shè)立的小額貸款公司不具有“金融機(jī)構(gòu)”法律地位。

促進(jìn)新型農(nóng)村金融組織發(fā)展的政策建議

一是基于普惠金融導(dǎo)向加強(qiáng)發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)。明確中央層面的機(jī)構(gòu)職責(zé)，把新型農(nóng)村金融組織發(fā)展放在實(shí)現(xiàn)普惠金融的總體目標(biāo)框架內(nèi)進(jìn)行。加強(qiáng)普惠金融理念的宣傳教育，加強(qiáng)對新型農(nóng)村金融組織社會績效管理，對“支農(nóng)支微”和服務(wù)“三農(nóng)”做出明確要求。目前，我國存在的農(nóng)村資金互助社、農(nóng)民資金互助社和貧困村互助資金三種資金互助形式，具有合作金融的基礎(chǔ)，應(yīng)在尊重市場規(guī)律基礎(chǔ)上進(jìn)行整合、引導(dǎo)，構(gòu)建真正意義上的合作金融。

二是基于市場化前提下開展有效監(jiān)管。重塑監(jiān)管者和被監(jiān)管者的關(guān)系，承認(rèn)新型農(nóng)村金融組織的市場經(jīng)濟(jì)主體地位，賦予其自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧和自擔(dān)風(fēng)險的權(quán)利義務(wù)。提供公平的制度環(huán)境，構(gòu)建有效的激勵約束機(jī)制，不直接干預(yù)市場主體的經(jīng)營行為，避免變成行政管制。采取“功能導(dǎo)向”監(jiān)管，根據(jù)新型農(nóng)村金融組織的業(yè)務(wù)范圍和功能確定監(jiān)管模式。處理好中央和地方在監(jiān)管職能上的配置，中央適當(dāng)放權(quán)，地方負(fù)責(zé)具體操作和實(shí)施細(xì)則。根據(jù)先小后大、先“非存款類”后“存款類”機(jī)構(gòu)的原則，將小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社交由地方監(jiān)管，未來逐步將村鎮(zhèn)銀行等交由地方監(jiān)管。加強(qiáng)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身能力建設(shè)，完善地方監(jiān)管制度，完善行業(yè)自律監(jiān)管體系。

三是將民營銀行頂層設(shè)計制度創(chuàng)新與新型農(nóng)村金融組織發(fā)展相結(jié)合。制定、完善《貸款通則》和《放貸人條例》等法律法規(guī)，保護(hù)民間資本權(quán)益。改變村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行制度，選擇在銀行穩(wěn)健經(jīng)營上具有遠(yuǎn)見、關(guān)注社會責(zé)任的民間資本進(jìn)行培育，支持民間資本建立服務(wù)“三農(nóng)”的民營銀行。在民營銀行門檻準(zhǔn)入設(shè)計上，建立定位約束機(jī)制，定位于服務(wù)農(nóng)村或?qū)⑤^大比例資金投放農(nóng)村地區(qū)，在服務(wù)對象選擇上不能“壘大戶”，防止唯利是圖的民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。建立相應(yīng)考核和評級機(jī)制，對于服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)定位明確和效果優(yōu)良的民營銀行，在申請開設(shè)分支機(jī)構(gòu)、兼并、收購評審時作為重要參考依據(jù)，在稅收等方面給予政策優(yōu)惠。

四是構(gòu)建有效的農(nóng)村金融風(fēng)險外溢防范機(jī)制。通過加強(qiáng)金融宣傳和教育培訓(xùn)，倡導(dǎo)風(fēng)險自擔(dān)的市場理念，讓農(nóng)民和民間資本所有者成為真正意義上的微觀金融主體，下決心改變把中央看作“最后風(fēng)險承擔(dān)者”的傳統(tǒng)觀念。地方在享受新型農(nóng)村金融組織發(fā)展收益的同時，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險處置任務(wù)，嚴(yán)格明晰地方監(jiān)管責(zé)任。構(gòu)建中央和地方之間的風(fēng)險“隔離墻”，不允許地方風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁中央。完善財稅支持政策，激勵新型農(nóng)村金融組織開發(fā)具有市場敏感度、符合利率市場化環(huán)境的靈活性金融產(chǎn)品。完善農(nóng)業(yè)保險機(jī)制，減少利率市場化給新型農(nóng)村金融組織帶來的沖擊。建立新型農(nóng)村金融組織退出機(jī)制，一旦出現(xiàn)個別和局部風(fēng)險，能夠容忍“陣痛”的存在。盡快建立存款保險制度，改變過去政府為存款提供隱性擔(dān)保的現(xiàn)象。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，盡快將農(nóng)民和民間資本所有者納入社會征信系統(tǒng)，加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村金融人才培養(yǎng)，通過各項激勵措施引導(dǎo)金融人才回歸農(nóng)村。