民族地區生態文明建設的制度路徑

十八大報告以“大力推進生態文明建設”為題，系統論述了生態文明建設的基本內容和主要任務，明確要求將生態文明建設放在全局高度和突出地位，融入社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程。這既是對人類從工業文明向生態文明轉型規律的歷史性把握，又是對當代中國科學發展、和諧發展的實踐性提升，昭示著生態文明建設將成為今后我國國家建設和社會發展的重大戰略任務。

作為我國重要的生態功能區，西部民族地區既是自然資源比較富集的地區，也是生態環境十分脆弱的地區。自2000年實行西部大開發以來，國家一直倡導和始終堅持資源開發與生態治理并舉的戰略方針，并將實現生態功能修復的退耕（牧）還林（草）、防沙固沙工程作為整個西部大開發的重點任務，投入了大量財政資金進行生態建設。從實際效果看，雖然局部生態得以改善，環境惡化速度相對減緩，但整體功能退化的趨勢并未得到根本遏制，民族地區在將來很長一個時期依然將面臨自然資源大規模開發與西部少數民族群眾因改善生存條件、提高生活水平而對脆弱生態環境破壞加劇的雙重壓力。在民族地區生態系統對經濟社會發展承載能力不斷減弱，經濟發展與生態建設兩難抉擇的背景下，大力加強民族地區生態文明建設，不僅關系到該地區的可持續發展，而且關系到整個中國的生態安全和永續發展。

生態文明是人類在反思工業文明帶來的生態危機和環境破壞的基礎上，發展出來的以尊重自然、順應自然、保護自然為價值理念的社會成果，其要旨在于從根本上解決經濟發展與資源環境之間的矛盾，它標志著人類文明發展的更高層次。可以說，生態文明的實踐對人類思維方式、生產方式和生活方式的影響是全方位的，它是一個復雜的社會系統的重構進程。為此，必須以制度建設提綱挈領，通過頂層設計和局部突破，完善和創新相關法律制度，從而保障民族地區生態文明建設持續、有序、健康地向前推進。具體來說，應當從以下幾個方面著力。

其一，做好生態文明建設的頂層設計和總體部署。從中央層面來說，要加快起草生態文明建設的中長期規劃，提出生態文明建設的基本理念、原則和基本路徑，將加快生態文明體制、機制和法制建設，強化綜合協調和能力建設作為基本任務，并加大實施生態修復工程的力度，開展“生態文明建設示范區”創建活動。民族地區要發揮地方首創精神，積極開展前期調研論證工作，一俟中央規劃出臺，就因地制宜地制定本地方可行的實施辦法或細則。

其二，完善和制定相關法律法規。以“人與自然關系優化，人與自然和諧相處”為理念，按照國家生態文明建設規劃對中央國家機關制定的環境資源保護類和污染防治類法律法規進行清理和修訂，加快制定家電、汽車等消費產品的循環再生利用法律法規，為生態文明建設常態化提供規范保障。民族地區各省、市可根據西部大開發和生態保護的實際需要，先行制定本地區大氣、水域、森林、草原和濕地保護辦法。民族自治地方應利用立法自治權，在吸收少數民族傳統生態文化元素的基礎上，充分考慮本地區生態承受能力和經濟社會發展水平，制定本地方生態保護的單行條例。

其三，完善和健全資源有償使用制度。一是科學評估資源價值，通過招、拍、掛等市場競爭機制足額收取資源使用權費用，以體現市場供求關系、資源稀缺程度和生態產品公平分配原則。二是建立健全碳排放權、排污權、水權交易制度，通過節約集約利用資源，加快轉變經濟發展方式。三是提高資源稅稅率，促進資源合理、長效、保護性開采，提升國民經濟的增長質量。

其四，完善重點生態功能區生態補償制度。現有的民族地區生態補償機制存在著補償范圍不明確、補償標準不科學和補償模式比較單一等一系列問題。因此，應結合“國家生態修復工程”和“生態文明建設示范區”項目，加快重點生態功能區生態補償立法，確定相關利益主體權利與義務，明確實施生態補償的基本原則、主要領域、補償辦法和補償程序，提高補償標準和補償期限，并以此為依據，進一步細化水域、森林、草原、濕地、礦產等生態資源補償的實施細則。

其五，健全體現生態文明要求的考核評價體系和執法機制。一是要調整領導干部政績考核內容，把資源消耗、環境損害等生態指標納入經濟社會發展評價考核體系，使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。二是要建立責任追究制度，對那些片面追求經濟發展、罔顧生態環境而盲目決策，造成嚴重生態后果，或玩忽職守造成重大污染事件的官員，必須通過司法程序追究其法律責任。三是強化環保法律法規和政策的執行力。通過科學設置管理機構和劃分管理職責，強化不同部門之間的協作和協調，優化行政資源及相應的財政政策資源配置，切實解決影響人民群眾健康和威脅資源、環境、生態安全的突出問題。四是各級人大要加大對生態環境保護的檢查監督力度，督促相關政府部門依法履行職責。

其六，建立健全公眾參與生態文明建設的機制。一是環境保護立法要積極吸取民眾尤其是生態功能區干部群眾以及公益性環保組織的建議和意見。二是完善環境公益訴訟制度。最主要的是擴大環境訴訟中原告的范圍，使每一個公益性環保組織或任何公民都可以對損害或者可能損害環境的侵權行為或行政行為提起訴訟。三是建立和完善環境保護舉報獎勵制度，通過發揮社會的監督作用，加強社會對政府行為或企業行為的約束。四是以行政合同購買社會服務的方式，支持公益性環保組織開展環保調研、論證和生態評估工作，充分發揮公益性環保組織在生態文明建設中的作用。

（作者為國家社科基金項目“少數人權利保護比較研究”負責人、中南民族大學教授）