中國要用不到世界十分之一的耕地養活超過世界五分之一的人口，這一特殊的國情決定了糧食安全在中國應有遠比世界上其他任何國家更為重要的地位。從國內來看，中國農業盡管正處在一個歷史上發展最好的時期，糧食總產量實現九連增，但工業化、城鎮化進程中糧食需求剛性增長，糧食安全面臨資源環境約束不斷強化的挑戰。從國際上看，糧食危機不時引發一些國家和地區的社會動蕩，在信息化背景下，糧食與石油、貨幣一樣成了一國制約他國的戰略武器，糧食安全的強國民生存之根、固國家經濟之本、增國際競爭之力的戰略地位更加不可動搖。

新時期國家糧食安全戰略需要新認識

糧食安全是壓倒一切的國家戰略底線。任何時代，糧食是人類食品的主體，充足的食品是社會穩定、人民健康、經濟發展的前提。有著十幾億人口的全球大國一旦嚴重缺糧，不僅是中國的災難，也是世界的災難。而在世界糧食危機中，強權國家往往利用糧食來牟取政治與經濟的特殊利益，美國前國務卿基辛格在20世紀70年代展望美國地緣政治的長期目標時就宣稱：“誰控制了糧食，誰就控制了所有的人”。在信息化和全球經濟一體化的大背景下，世界糧食競爭力的生成機制、生成模式、生成效應不斷創新，中國的糧食安全不僅是事關國計民生和社會政治穩定的根本問題，而且也是國家經濟發展戰略、國家安全戰略和國際競爭戰略的首要問題，是壓倒一切的國家戰略底線。

糧食安全是戰略性新興產業的發展基礎。當前，以新能源和生物技術為主導的第四次技術革命正在孕育和發展，美國等發達國家正大力發展生物技術與相關產業，旨在主導世界由知識經濟時代進入生物經濟時代，謀求掌控世界農產品市場的話語權。中國已將新能源產業與生物產業列入戰略性新興產業，在2011年生物產業總產值就已經接近2萬億元。糧食產業作為新能源產業和生物產業的基礎產業之一，不僅是生物技術的重要載體，而且也是生物醫藥、生物工業、生物質能的原料來源。因此，如果中國的糧食安全得不到切實保障，國家戰略性新興產業就失去了發展的基礎。

糧食生產效益是保障糧食安全的核心問題。保障國家糧食安全需要解決的問題很多，最核心的是解決糧食生產效益問題。隨著工業化、城鎮化的加快推進，農村青壯年勞動力不斷進城務工，“空心村”不斷增多，耕地拋荒現象日益嚴重，“誰來種地”已成為國家糧食安全無法回避的嚴峻問題。在市場經濟條件下，決定“誰來種地”與糧食生產積極性的核心又是糧食生產效益，而現實中從事糧食生產收入與從事非糧收入、非農收入的差距越來越大，糧食生產效益越來越低。如果糧食生產效益偏低，糧食安全作為最重要的國家安全戰略，就無法得到根本保障。因此，糧食生產積極性的問題必須要依靠生產效益才能得到有效解決。

新時期國家糧食安全戰略面臨新挑戰

糧食供給面臨人口與社會發展剛性需求的雙重壓力。據有關部門預測，到2050年，中國人口將增長到15億左右，超過當時發達國家的人口總和，谷物需求大約7.8億噸，肉食需求大約1.2億噸。隨著工業化進程加快，糧食的工業用途不斷拓展，醫藥、化工、生物能源等產業對糧食的需求將大幅增加。中國城鎮化率在2020年將超過60%，這意味著還將有1億多人口從農村轉移到城鎮，由農產品的生產者變成純粹的消費者，糧食消費量的增長不可避免。隨著人們生活水平的提高和飲食結構的改善，飼料用糧與加工食品用糧的增長同樣將呈剛性增長，糧食的間接消耗也將不斷加快。

糧食生產能力面臨資源與環境約束的雙重壓力。作為無法改變的國情，中國的人均農業資源遠遠低于世界平均值。而隨著工業化、城鎮化的步伐不斷加快，農業與工業、農村與城市爭奪耕地、水資源、人力資源等資源要素的競爭日趨激烈。與此同時，以資源要素擴張為支撐的農業發展帶來資源破壞、環境污染、水土流失、土地沙漠化等一系列問題，“白色污染”已經成為農村的一大災難，水污染和土地沙漠化日益嚴重，制約著糧食生產的可持續發展。氣候變化對糧食生產的影響日益突出，根據國家氣象局估計，全國氣候變暖帶來的干旱和洪水威脅到中國糧食產量的穩定，極端天氣可能造成中國糧食10%－20%的損失；全球氣候變暖導致干旱、洪水和病蟲害加劇，中國糧食產量波動幅度可能擴大至30%－50%。

糧食市場面臨國內與國際競爭的雙重壓力。當今世界，歐美等農業強國在農業生物技術領域占據優勢地位，特別是全球農業跨國公司“四大糧商”強化全球糧源、物流、貿易、加工、銷售“全產業鏈”布局，不僅已經控制全球80%的糧食貿易，而且還控制了全球70%的油籽貿易，正逐步加大進入中國糧食市場的力度和速度。巴西、印度等新興經濟體的農產品市場競爭力也顯著增強，世界各國搶占糧食市場話語權的競爭更加激烈。與此同時，隨著工業化、城鎮化的加快推進，糧食產業與國內其他農業產業以及非農產業爭奪耕地、水資源、市場的競爭日趨激烈，受糧食比較效益偏低的影響，糧食的市場競爭力受到了嚴重制約。

新時期國家糧食安全戰略要有新對策

從局部性的糧食安全向全局性的國家安全轉變。從世界糧食危機發生后的情況來看，一場沒有硝煙的世界經濟大戰已經在不同經濟體之間展開，糧食已經成為其中一張重要的戰略王牌。糧食在經濟全球化的博弈中已經超出食物的范疇，不再是分割市場中的單純貿易品，而是國際經濟博弈中的籌碼、世界經濟大戰中的武器。從戰略的高度來說，持續的糧食生產力就是世界經濟戰爭中的“核武器”發展能力，擁有了世界糧食市場的主導地位，就擁有了世界經濟體系的主導權。因此，糧食安全不僅嚴重影響到貨幣、能源和工業等經濟安全，還關系到軍事和政治層面的國家安全，必須在全球戰略的高度將國家糧食安全納入中國整體發展戰略。

從被動性糧食安全向主動性糧食安全轉變。長期以來，中國的糧食安全以解決基本供給為目標，處于被動保護與防御狀態。作為世界傳統的農業大國和糧食生產大國，中國在世界農產品市場中基本沒有話語權，大國農業成為了“口糧農業”。作為世界糧食生產大國，不僅要緊緊地抓住“糧袋子”的主動權，使國家的糧食安全始終處于主動地位，同時還必須提高在世界糧食市場的競爭力來強化國內的糧食安全。只有形成強大的糧食生產能力、低成本的生產優勢、高技術與信息化的支撐能力和完善的市場調控機制，提高市場駕馭力，才能保證在風云變幻的國際糧食市場上始終處于主動地位。

從單純的糧食安全向提升國家綜合競爭力轉變。糧食生產并不是能帶動中國經濟總量快速增長的一個戰略產業，但糧食綜合生產能力卻內在地影響甚至決定著中國的全球戰略。目前中國正處于經濟轉型的關鍵時期，擴大內需的最大市場在農村。只有通過提高農業綜合生產能力和糧食市場競爭力，全面提高農民收入，才能刺激廣闊的農村市場需求，推進中國外向型經濟向內向型經濟的順利轉型，全面提高國家核心競爭力。因此，要將農業上升為整個國家的戰略性產業，將提高糧食競爭力納入到提升國家全球競爭力的戰略之中，從農業基礎建設、農業科技進步、農業信息化、農業體制機制、農業服務、農業法律政策、農業生態環保、農業產業發展、農業經營主體和農業的可持續發展機制等方面，構建一系列強農惠農的政策體系，通過物質投入、技術進步、制度創新和完善市場體系來全面加強農業基礎地位，增強糧食綜合生產能力和市場競爭力，確保國家糧食安全。

從強調糧食增產向同時促進農民增收轉變。糧食作為基礎性公共產品，政府采取了多種惠農政策，但糧食生產積極性仍沒能很好地調動起來，這關涉到糧食增產與農民增收統一性的問題。今天的農民已經不是傳統意義上的農村勞動力，而是在市場經濟中進行公平競爭的市場主體。同時，一樣的投入除了公平合理的收入預期外，還有公平合理的發展預期，如果其他的投入收益遠遠超出糧食生產的收益，農民就失去了糧食生產的積極性。所以，要確保糧食安全這樣一個重大的國家戰略，前提是要保證農民能夠從糧食生產中得到比較效益。在實行有效財政補貼政策的同時，更多地使用市場手段激活農民從事糧食生產的原動力，發揮價格信號的誘導作用，推動資源要素向農村配置加快農業現代化進程，形成調動糧食生產積極性的長效機制。

（作者單位：湖南省社會科學院；本文系國家社科基金重大項目《加強農業基礎地位和確保國家糧食安全戰略研究》的階段性成果。）