國有林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造是保障性安居工程建設(shè)的重要組成部分。各地越來越重視林區(qū)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造，并在推進(jìn)機(jī)制和管理制度方面進(jìn)行了一系列探索。近期，我們對(duì)江西省國有林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，不僅了解到各地的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也反映出一些需要進(jìn)一步解決的問題。

江西省國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的基本情況

2011年，江西省國有林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)模較大，涉及區(qū)域范圍廣。全省257個(gè)國有林場(chǎng)棚改任務(wù)為2萬戶，127個(gè)國有農(nóng)墾場(chǎng)改造任務(wù)為6萬戶，兩者之和占到全省保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的24.2%。江西省國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的主要做法是：

一是建立中央、省級(jí)、市縣、企業(yè)以及職工的聯(lián)合資金投入體制。2011年，中央財(cái)政對(duì)林場(chǎng)和墾區(qū)的棚戶區(qū)改造補(bǔ)助資金達(dá)到6.5億元，省級(jí)財(cái)政按照1:1給予足額配套，并通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、資金分配與配套掛鉤等手段，鼓勵(lì)市縣政府和林場(chǎng)、墾區(qū)企業(yè)加大棚改資金配套力度。此外，受益職工也承擔(dān)了一定比例的棚改建設(shè)成本。

二是拓寬棚戶區(qū)改造的資金籌集渠道。第一，提取不低于10%的土地出讓收益用于棚改。初步統(tǒng)計(jì)，2011年江西省從土地出讓收益中提取的棚改資金達(dá)2.51億元。第二，在住房公積金增值收益中安排部分資金。第三，將轉(zhuǎn)讓出售經(jīng)濟(jì)適用住房時(shí)繳納的土地收益價(jià)款納入棚改資金來源。第四，優(yōu)先在地方政府債券資金中安排棚改資金。近兩年江西省發(fā)行地方政府債券70億元，用于保障性安居工程的比例達(dá)到42.9%，其中大部分用于棚戶區(qū)改造。

三是確保國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的建設(shè)用地供應(yīng)。江西省出臺(tái)相關(guān)文件，嚴(yán)格控制人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排國有林場(chǎng)、墾區(qū)的棚改建設(shè)用地。對(duì)于異地建設(shè)的棚改用地采取劃撥形式，很大程度上降低了建設(shè)成本，減輕了國有林場(chǎng)和墾區(qū)職工的住房支出負(fù)擔(dān)。

四是統(tǒng)籌考慮國有林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。例如，宜春市袁州區(qū)和德安縣將棚改與國有林場(chǎng)改革結(jié)合起來，為解決林場(chǎng)改革中分流職工的就業(yè)問題，分別在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近劃撥土地用于棚改安置房，既可以解決林場(chǎng)職工的再就業(yè)問題，也可以解決工業(yè)園區(qū)招工難問題。鄱陽、余干、余江等縣為緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，還綜合協(xié)調(diào)林場(chǎng)棚改與新農(nóng)村建設(shè)中的改水、改廁、農(nóng)網(wǎng)改造、農(nóng)村公路建設(shè)等項(xiàng)目，減輕了棚改配套成本。另外，蘆溪、萬載等縣還將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和城市棚改安置房，直接提供給林區(qū)、墾區(qū)職工，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程。

五是建立和完善國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造工作的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。江西省林業(yè)廳和農(nóng)業(yè)廳不斷完善棚改工作管理機(jī)制，并加大與省發(fā)改委、財(cái)政、住建、交通以及民政等部門的協(xié)調(diào)力度。同時(shí)，成立專門的督導(dǎo)小組，通過“整改督辦單”的形式，督促棚改建設(shè)。還將棚戶區(qū)改造納入年度工作考核目標(biāo)，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲措施，進(jìn)而確保了今年棚改工程能夠按時(shí)順利開工。

需要進(jìn)一步解決的問題

一是財(cái)政實(shí)力薄弱的市縣、效益不好的國有林場(chǎng)和墾區(qū)配套資金壓力較大。許多棚改項(xiàng)目特別是原地改造項(xiàng)目的位置較為偏僻，除了房子建設(shè)成本以外，還需要建設(shè)供水、供電、交通以及垃圾處理等市政設(shè)施。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣，以及部分處于城市規(guī)劃區(qū)外、經(jīng)營效益較差的國有林場(chǎng)和墾區(qū)企業(yè)而言，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金壓力較大，這在很大程度上影響了國有林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)的改造能力。

二是國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的商業(yè)融資問題仍待破解。我國獨(dú)立的林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造的商業(yè)回報(bào)非常有限，而且建設(shè)用地均來自政府劃撥，處置和抵押能力相對(duì)較弱。目前還缺乏針對(duì)林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造的金融支持政策，因此，社會(huì)資金進(jìn)入的積極性不高，貸款融資難、貸款手續(xù)繁瑣成為林場(chǎng)和墾區(qū)棚戶區(qū)改造中的共性問題。

三是國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)的整體拆遷成本加大，使前期土地征收進(jìn)度放緩。隨著《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)和依法行政水平提高，棚戶區(qū)職工對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要求不斷提高，導(dǎo)致拆遷成本顯著上升。同時(shí)，還導(dǎo)致棚戶區(qū)改造項(xiàng)目頻繁變更和調(diào)整，降低了棚改土地的征收、整備和供應(yīng)速度，影響了棚改工作的進(jìn)度，這是地方反映工作難度最大的問題之一。

四是國有林場(chǎng)和墾區(qū)職工的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在差異，使棚改工作推動(dòng)難度增加。有些國有林場(chǎng)和墾區(qū)在地域上相互交叉、收入水平和住房困難程度類似。但根據(jù)中央和省級(jí)財(cái)政目前的政策規(guī)定，林場(chǎng)職工每戶補(bǔ)助2萬元，而農(nóng)墾區(qū)職工每戶補(bǔ)助1.5萬元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)存在差異。這造成了農(nóng)墾區(qū)部分群眾不理解，情緒較大，增加了棚改工作的難度。另外，還有部分長期合同工，由于不是國有企業(yè)的正式職工，既無法享受國有林場(chǎng)棚戶區(qū)改造補(bǔ)貼，也無法享受農(nóng)村危舊房改造政策，住房條件難以得到改善。

政策建議

一是繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造的財(cái)政支持力度。考慮到中西部財(cái)政實(shí)力較弱，中央應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)該類地區(qū)國有林場(chǎng)和墾區(qū)棚改的補(bǔ)貼力度。對(duì)于國家級(jí)貧困縣和經(jīng)營確屬非常困難的國有林場(chǎng)和墾區(qū)，應(yīng)調(diào)減配套資金比例。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施配套困難的地區(qū)，可考慮由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排部分轉(zhuǎn)移支付資金。

二是引導(dǎo)社會(huì)資金參與國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造建設(shè)。應(yīng)采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，鼓勵(lì)各地政府有針對(duì)性地探索林場(chǎng)和墾區(qū)棚改的稅費(fèi)減免以及貼息等政策，充分發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的引導(dǎo)作用。通過優(yōu)惠的財(cái)稅和土地政策，力求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體資金平衡，鼓勵(lì)信貸資金和其他社會(huì)資金參與林場(chǎng)和墾區(qū)的棚戶區(qū)改造工作。

三是國有林場(chǎng)、墾區(qū)的棚戶區(qū)改造要與當(dāng)?shù)厝罕娚�產(chǎn)和生活發(fā)展相結(jié)合。應(yīng)統(tǒng)籌考慮棚戶區(qū)改造與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、國有企業(yè)改革、新農(nóng)村建設(shè)以及其他保障性住房之間的關(guān)系，有效降低棚戶區(qū)改造的綜合成本。棚戶區(qū)改造既要切實(shí)改善林場(chǎng)和墾區(qū)企業(yè)職工的居住條件，也要考慮到與林場(chǎng)和墾區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式相協(xié)調(diào)，提高群眾生產(chǎn)生活的便利性。

四是合理調(diào)整國有林場(chǎng)、墾區(qū)棚戶區(qū)拆遷補(bǔ)償和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步提高依法行政水平，堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，合理調(diào)整拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保棚改工作順利推進(jìn)。根據(jù)國有林場(chǎng)和墾區(qū)職工收入和住房困難的實(shí)際情況，完善不同類型棚改補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定方法。擴(kuò)大棚改補(bǔ)貼的覆蓋面，在嚴(yán)格審核補(bǔ)貼資格的基礎(chǔ)上，可考慮將國有林場(chǎng)和墾區(qū)住房困難的長期合同工納入棚改補(bǔ)貼范圍。

（本研究得到國家社科基金資助，編號(hào)為09&ZD042）

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)所

來源：《中國發(fā)展觀察》2013年第3期