浙江財經學院王俊豪教授主持完成的國家社會科學基金項目“我國城市公用事業民營化與管制政策研究”（項目批準號為10BGL101），最終成果為同名研究報告。2012年1月經同行專家鑒定，以優秀等級結項。課題組成員:王建明、周小梅、李云雁。

　　一、研究目的和意義

　　城市公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。城市公用事業是我國經濟體制改革相對滯后的領域，在20世紀90年代末新世紀初才開始重視對這一領域實行以民營化為主要內容的改革，經過十多年的改革，改革的成效如何？在改革過程中產生了哪些問題？怎樣推進并規范這一領域的改革？這些都是需要研究的重要實踐問題。

　　這項成果在國家住房和城鄉建設部的支持下，對31個省級建設廳（局）、391個城市的公用事業主管部門和1917家城市公用企業（其中，城市水務企業976家，城市燃氣企業609家，城市垃圾處理企業332家）進行了問卷調查，并赴部分典型城市作了實地調研，掌握了大量第一手資料。這項成果正是基于這種大規模的城市公用事業調查研究，對城市公用事業民營化的成效和問題有了較為客觀的評價，在此基礎上，提出了深化城市公用事業民營化改革、加強政府有效管制的基本政策思路與具體政策措施，可為政府有關部門科學地制定城市公用事業民營化改革政策提供理論依據與實證資料。

　　二、主要內容

　　1．城市公用事業民營化的內涵、范圍、特點等基本問題研究。對這些目前還存在一定爭議的基本問題作系統梳理和探討，為這項成果的研究明確了目標對象。

　　2．分析經濟發達國家城市公用事業民營化的經驗教訓。先期改革的經濟發達國家在城市公用事業民營化的動因、過程和形式、民營化的績效評價和管制政策的制定與實施等方面已積累了一定經驗，但也有不少教訓，這項成果通過對其分析研究，從中借鑒一些有利于我國城市公用事業民營化建設的經驗教訓。

　　3．建立評價體系，對我國城市公用事業民營化實踐進行評價研究。這項成果通過建立評價體系對我國城市公用事業民營化的績效進行了客觀評價，并發現其中存在的主要問題，進而據此對我國城市公用事業民營化的發展歷程和現狀做出基本判斷。

　　4．深化我國城市公用事業民營化的政策研究。這項成果在前期研究的基礎上，根據自然壟斷性、外部性、公益性等技術經濟特征將城市公用事業分為若干類型，根據可競爭性和政府的可控性等因素將同一類型的城市公用事業又分為不同的業務領域，提出我國城市公用事業分類、分階段民營化的政策思路和具體政策措施。

　　5．我國城市公用事業管制政策研究。這項成果運用新興的管制經濟學理論，系統研究與城市公用事業民營化相關的政府管制政策，倡導政府運用激勵性管制手段，規范民營企業的市場行為，促進企業提高效率，并使企業目標盡可能符合社會公共利益目標。

　　6．我國城市公用事業分行業的民營化與管制政策研究。這項成果在理論研究和實證分析的基礎上，對我國的城市水務、管道燃氣和垃圾處理這些典型公用行業做了專題研究，并且設計了更具針對性的深化民營化改革及政府管制的政策。

　　三、重要觀點

　　1．城市公用事業的民營化不等同于私有化。“民營”是一個與“政府直接經營”（或稱“官營”）相對應的概念，在生產資料國有的條件下，也可以實行“國有民營”，“民營”與生產資料所有制沒有必然聯系，“民營”不等于“私有”，民營化不等于“私有化”。從我國城市公用事業民營化實踐看，最普遍的形式是對城市公用事業實行特許經營，如果是對城市政府所有的公用事業實行特許經營，即使新的經營者是私人企業，也只是“國有民營”；如果是對某一城市公用事業的新項目（如污水處理廠）實行特許經營，特許經營期滿后，其資產無償歸城市政府所有，然后由城市政府實行新一輪的特許經營，這種經營方式便是“國有民營”。因此，作為我國城市公用事業民營化主要形式的特許經營，應該屬于“民營化”，而不是“私有化”。這種經營方式為深化城市公用事業民營化改革提供了重要的理論基礎。

　　2．城市公用事業民營化要求有一個完整的法規政策體系為依據。為保證城市公用事業民營化的有效性，必須要有相應的法規政策為依據。但我國城市公用事業民營化的法規政策還落后于改革實踐，現有的法規政策只是從總體上鼓勵民營企業進入新的投資領域，缺乏城市公用事業民營化的針對性。目前，許多民營企業還難以真正進入在政策層面已開放的城市公用事業領域。這說明城市公用事業民營化的法規政策，需要有相應的“實施細則”，形成從國家到地方、從法律法規到具體政策的法規政策體系，方能取得預期的政策效果。

　　3．市場結構重組是城市公用事業實行民營化的基礎。在一個完全壟斷的城市，公用行業由一家垂直一體化經營的壟斷企業主導的情況下，新企業很難進入，即使能夠進入，也難以同原有壟斷企業開展公平競爭。因為壟斷企業可以通過在自然壟斷性業務和競爭性業務間采取交叉補貼戰略，以掠奪性定價方式把新進入的競爭對手驅逐出去。為破解這一難題，需要對城市公用行業實行市場結構重組，實現自然壟斷性業務與競爭性業務相分離的政策。

　　4．分類民營化政策是城市公用事業改革的現實選擇。城市公用事業是由多種不同類型的具體城市公用行業組成的，民營企業可進入無網絡型城市公用事業和網絡型城市公用事業中的競爭性業務領域，成為這些行業和業務領域的經營主體；國有企業主要分布在網絡型城市公用事業中的自然壟斷業務領域，但即使在這一領域，也可吸收民營企業參股，形成以國有企業為主體的混合所有制企業。這樣做可以放大國有資本的功能，既有利于提高國有經濟的控制力，也有利于發揮民間資本的積極作用。

　　5．城市公用事業民營化需要加強城市政府責任。城市公用事業民營化只是改變了城市公用產品提供的方式，即由原來的政府（國有企業）直接提供轉變為由市場（民營企業）提供。但城市公用事業的特點決定了城市政府在城市公用事業建設和發展中具有不可推卸的重要責任。城市公用事業民營化后，并不能減少政府責任，在許多方面反而需要加強政府責任。具體來看，政府的主要責任包括：制定與實施城市公用事業民營化法規政策和發展規劃的責任、城市基礎設施的投資責任、維護社會公眾利益的責任、安全保障和應付突發事件的責任、對特殊群體和特殊事件的政策性補貼責任、實行有效政府管制的責任等。

　　6．民營化和促進競爭是我國城市公用事業改革的兩大主題。單純國有經濟內部的競爭不能實現市場經濟體制下的高效率競爭，而單純的民營化也不能從根本上促進效率，促進競爭與民營化是共同推進城市公用事業改革的兩個輪子。這是因為，市場經濟是多種所有制經濟，城市公用事業中的國有企業也將是混合所有制企業。因此，原有國有企業之間的競爭是同一國家所有制下的競爭，不能實現市場經濟中的高效率競爭。而單純的民營化只能將國有城市公用事業轉變為民營城市公用事業，不能形成競爭性市場結構，不能促進效率提升。只有將促進競爭與民營化相結合，才能實現高效率的競爭，提高城市公用事業的效率，并使消費者分享效率提高的利益。

　　7．城市公用事業的民營化需要有效的政府管制政策的支持。國有制與管制具有一定的替代關系，城市公用事業民營化客觀上需要政府制定科學的管制政策，以規范民營企業的行為，維護社會公共利益。事實上，我國城市公用事業民營化已取得了一定的成效，但也暴露出由于缺乏與民營化相適應的有效政府管制，所以價格上漲過快、公共利益受到損害等問題，在少數城市甚至出現了國有資產流失和腐敗、政府缺乏應有的責任和控制力等負面效應。這在相當程度上影響了城市公用事業民營化的成效。因此，為深化并規范城市公用事業民營化，迫切需要建立與社會主義市場經濟相適應的管制體制，對城市公用事業實行有效管制。

　　四、學術價值和應用價值

　　這項成果根據我國城市公用事業民營化實踐，有針對性地對民營化與政府管制的一些基本問題進行了理論研究，為政府科學地制定城市公用事業民營化與管制政策提供了理論支持和實證資料。同時，這項成果涉及政府管制經濟學、產業經濟學、公共管理學等學科理論，并結合我國的改革需要與實踐，對這些理論做出了一定的創新，這將豐富并推動相關理論的發展。