浙江財經(jīng)學院王俊豪教授主持完成的國家社會科學基金項目“我國城市公用事業(yè)民營化與管制政策研究”（項目批準號為10BGL101），最終成果為同名研究報告。2012年1月經(jīng)同行專家鑒定，以優(yōu)秀等級結項。課題組成員:王建明、周小梅、李云雁。

　　一、研究目的和意義

　　城市公用事業(yè)是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。城市公用事業(yè)是我國經(jīng)濟體制改革相對滯后的領域，在20世紀90年代末新世紀初才開始重視對這一領域?qū)嵭幸悦駹I化為主要內(nèi)容的改革，經(jīng)過十多年的改革，改革的成效如何？在改革過程中產(chǎn)生了哪些問題？怎樣推進并規(guī)范這一領域的改革？這些都是需要研究的重要實踐問題。

　　這項成果在國家住房和城鄉(xiāng)建設部的支持下，對31個省級建設廳（局）、391個城市的公用事業(yè)主管部門和1917家城市公用企業(yè)（其中，城市水務企業(yè)976家，城市燃氣企業(yè)609家，城市垃圾處理企業(yè)332家）進行了問卷調(diào)查，并赴部分典型城市作了實地調(diào)研，掌握了大量第一手資料。這項成果正是基于這種大規(guī)模的城市公用事業(yè)調(diào)查研究，對城市公用事業(yè)民營化的成效和問題有了較為客觀的評價，在此基礎上，提出了深化城市公用事業(yè)民營化改革、加強政府有效管制的基本政策思路與具體政策措施，可為政府有關部門科學地制定城市公用事業(yè)民營化改革政策提供理論依據(jù)與實證資料。

　　二、主要內(nèi)容

　　1．城市公用事業(yè)民營化的內(nèi)涵、范圍、特點等基本問題研究。對這些目前還存在一定爭議的基本問題作系統(tǒng)梳理和探討，為這項成果的研究明確了目標對象。

　　2．分析經(jīng)濟發(fā)達國家城市公用事業(yè)民營化的經(jīng)驗教訓。先期改革的經(jīng)濟發(fā)達國家在城市公用事業(yè)民營化的動因、過程和形式、民營化的績效評價和管制政策的制定與實施等方面已積累了一定經(jīng)驗，但也有不少教訓，這項成果通過對其分析研究，從中借鑒一些有利于我國城市公用事業(yè)民營化建設的經(jīng)驗教訓。

　　3．建立評價體系，對我國城市公用事業(yè)民營化實踐進行評價研究。這項成果通過建立評價體系對我國城市公用事業(yè)民營化的績效進行了客觀評價，并發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題，進而據(jù)此對我國城市公用事業(yè)民營化的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀做出基本判斷。

　　4．深化我國城市公用事業(yè)民營化的政策研究。這項成果在前期研究的基礎上，根據(jù)自然壟斷性、外部性、公益性等技術經(jīng)濟特征將城市公用事業(yè)分為若干類型，根據(jù)可競爭性和政府的可控性等因素將同一類型的城市公用事業(yè)又分為不同的業(yè)務領域，提出我國城市公用事業(yè)分類、分階段民營化的政策思路和具體政策措施。

　　5．我國城市公用事業(yè)管制政策研究。這項成果運用新興的管制經(jīng)濟學理論，系統(tǒng)研究與城市公用事業(yè)民營化相關的政府管制政策，倡導政府運用激勵性管制手段，規(guī)范民營企業(yè)的市場行為，促進企業(yè)提高效率，并使企業(yè)目標盡可能符合社會公共利益目標。

　　6．我國城市公用事業(yè)分行業(yè)的民營化與管制政策研究。這項成果在理論研究和實證分析的基礎上，對我國的城市水務、管道燃氣和垃圾處理這些典型公用行業(yè)做了專題研究，并且設計了更具針對性的深化民營化改革及政府管制的政策。

　　三、重要觀點

　　1．城市公用事業(yè)的民營化不等同于私有化�！懊駹I”是一個與“政府直接經(jīng)營”（或稱“官營”）相對應的概念，在生產(chǎn)資料國有的條件下，也可以實行“國有民營”，“民營”與生產(chǎn)資料所有制沒有必然聯(lián)系，“民營”不等于“私有”，民營化不等于“私有化”。從我國城市公用事業(yè)民營化實踐看，最普遍的形式是對城市公用事業(yè)實行特許經(jīng)營，如果是對城市政府所有的公用事業(yè)實行特許經(jīng)營，即使新的經(jīng)營者是私人企業(yè)，也只是“國有民營”；如果是對某一城市公用事業(yè)的新項目（如污水處理廠）實行特許經(jīng)營，特許經(jīng)營期滿后，其資產(chǎn)無償歸城市政府所有，然后由城市政府實行新一輪的特許經(jīng)營，這種經(jīng)營方式便是“國有民營”。因此，作為我國城市公用事業(yè)民營化主要形式的特許經(jīng)營，應該屬于“民營化”，而不是“私有化”。這種經(jīng)營方式為深化城市公用事業(yè)民營化改革提供了重要的理論基礎。

　　2．城市公用事業(yè)民營化要求有一個完整的法規(guī)政策體系為依據(jù)。為保證城市公用事業(yè)民營化的有效性，必須要有相應的法規(guī)政策為依據(jù)。但我國城市公用事業(yè)民營化的法規(guī)政策還落后于改革實踐，現(xiàn)有的法規(guī)政策只是從總體上鼓勵民營企業(yè)進入新的投資領域，缺乏城市公用事業(yè)民營化的針對性。目前，許多民營企業(yè)還難以真正進入在政策層面已開放的城市公用事業(yè)領域。這說明城市公用事業(yè)民營化的法規(guī)政策，需要有相應的“實施細則”，形成從國家到地方、從法律法規(guī)到具體政策的法規(guī)政策體系，方能取得預期的政策效果。

　　3．市場結構重組是城市公用事業(yè)實行民營化的基礎。在一個完全壟斷的城市，公用行業(yè)由一家垂直一體化經(jīng)營的壟斷企業(yè)主導的情況下，新企業(yè)很難進入，即使能夠進入，也難以同原有壟斷企業(yè)開展公平競爭。因為壟斷企業(yè)可以通過在自然壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務間采取交叉補貼戰(zhàn)略，以掠奪性定價方式把新進入的競爭對手驅(qū)逐出去。為破解這一難題，需要對城市公用行業(yè)實行市場結構重組，實現(xiàn)自然壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務相分離的政策。

　　4．分類民營化政策是城市公用事業(yè)改革的現(xiàn)實選擇。城市公用事業(yè)是由多種不同類型的具體城市公用行業(yè)組成的，民營企業(yè)可進入無網(wǎng)絡型城市公用事業(yè)和網(wǎng)絡型城市公用事業(yè)中的競爭性業(yè)務領域，成為這些行業(yè)和業(yè)務領域的經(jīng)營主體；國有企業(yè)主要分布在網(wǎng)絡型城市公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務領域，但即使在這一領域，也可吸收民營企業(yè)參股，形成以國有企業(yè)為主體的混合所有制企業(yè)。這樣做可以放大國有資本的功能，既有利于提高國有經(jīng)濟的控制力，也有利于發(fā)揮民間資本的積極作用。

　　5．城市公用事業(yè)民營化需要加強城市政府責任。城市公用事業(yè)民營化只是改變了城市公用產(chǎn)品提供的方式，即由原來的政府（國有企業(yè)）直接提供轉變?yōu)橛墒袌觯�民營企業(yè)）提供。但城市公用事業(yè)的特點決定了城市政府在城市公用事業(yè)建設和發(fā)展中具有不可推卸的重要責任。城市公用事業(yè)民營化后，并不能減少政府責任，在許多方面反而需要加強政府責任。具體來看，政府的主要責任包括：制定與實施城市公用事業(yè)民營化法規(guī)政策和發(fā)展規(guī)劃的責任、城市基礎設施的投資責任、維護社會公眾利益的責任、安全保障和應付突發(fā)事件的責任、對特殊群體和特殊事件的政策性補貼責任、實行有效政府管制的責任等。

　　6．民營化和促進競爭是我國城市公用事業(yè)改革的兩大主題。單純國有經(jīng)濟內(nèi)部的競爭不能實現(xiàn)市場經(jīng)濟體制下的高效率競爭，而單純的民營化也不能從根本上促進效率，促進競爭與民營化是共同推進城市公用事業(yè)改革的兩個輪子。這是因為，市場經(jīng)濟是多種所有制經(jīng)濟，城市公用事業(yè)中的國有企業(yè)也將是混合所有制企業(yè)。因此，原有國有企業(yè)之間的競爭是同一國家所有制下的競爭，不能實現(xiàn)市場經(jīng)濟中的高效率競爭。而單純的民營化只能將國有城市公用事業(yè)轉變?yōu)槊駹I城市公用事業(yè)，不能形成競爭性市場結構，不能促進效率提升。只有將促進競爭與民營化相結合，才能實現(xiàn)高效率的競爭，提高城市公用事業(yè)的效率，并使消費者分享效率提高的利益。

　　7．城市公用事業(yè)的民營化需要有效的政府管制政策的支持。國有制與管制具有一定的替代關系，城市公用事業(yè)民營化客觀上需要政府制定科學的管制政策，以規(guī)范民營企業(yè)的行為，維護社會公共利益。事實上，我國城市公用事業(yè)民營化已取得了一定的成效，但也暴露出由于缺乏與民營化相適應的有效政府管制，所以價格上漲過快、公共利益受到損害等問題，在少數(shù)城市甚至出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失和腐敗、政府缺乏應有的責任和控制力等負面效應。這在相當程度上影響了城市公用事業(yè)民營化的成效。因此，為深化并規(guī)范城市公用事業(yè)民營化，迫切需要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的管制體制，對城市公用事業(yè)實行有效管制。

　　四、學術價值和應用價值

　　這項成果根據(jù)我國城市公用事業(yè)民營化實踐，有針對性地對民營化與政府管制的一些基本問題進行了理論研究，為政府科學地制定城市公用事業(yè)民營化與管制政策提供了理論支持和實證資料。同時，這項成果涉及政府管制經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學、公共管理學等學科理論，并結合我國的改革需要與實踐，對這些理論做出了一定的創(chuàng)新，這將豐富并推動相關理論的發(fā)展。