隨著我國(guó)保障房建設(shè)的大規(guī)模推進(jìn)，實(shí)際操作中的問(wèn)題也不斷出現(xiàn)。例如，誰(shuí)為投資主體？如何籌措建設(shè)資金？怎樣平衡保障房的種類(lèi)？保障房與租賃市場(chǎng)是何種關(guān)系？就全國(guó)而言，迫切需要進(jìn)行保障房體系頂層制度再設(shè)計(jì)。

　　突出政府的投資主體地位

　　目前我國(guó)的住房?jī)r(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)普通居民購(gòu)買(mǎi)力，開(kāi)發(fā)商享受的高回報(bào)使得稅收優(yōu)惠對(duì)其沒(méi)有足夠的吸引力，這也是國(guó)內(nèi)大型開(kāi)發(fā)商不愿介入保障房建設(shè)的根本原因。在我國(guó)保障房建設(shè)中，以政府為主體，帶動(dòng)社會(huì)投入，并逐步以貨幣化補(bǔ)貼取代實(shí)物性補(bǔ)貼應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略選擇。現(xiàn)階段應(yīng)特別突出政府的投資主體地位，只有當(dāng)房地產(chǎn)調(diào)控達(dá)到目標(biāo)、開(kāi)發(fā)商回報(bào)達(dá)到社會(huì)平均利潤(rùn)水平的前提下，社會(huì)投入與貨幣化補(bǔ)貼才有可能成為現(xiàn)實(shí)的政策選擇。

　　多渠道籌集建設(shè)資金

　　從現(xiàn)有制度看，10%的土地出讓金是保障房建設(shè)唯一的合法資金來(lái)源。但在房地產(chǎn)調(diào)控周期下，土地出讓金將逐步減少，而讓地方政府動(dòng)用公積金建設(shè)保障房也存在爭(zhēng)議。同時(shí)，商業(yè)銀行面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)低的保障房項(xiàng)目明顯缺乏積極性，且目前的貸款政策也限制了商業(yè)銀行全面介入保障房建設(shè)。因此，需要重新進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，主要有以下可選路徑。

　　1.對(duì)于豪華性、投資性住房開(kāi)征存量住房稅。相比土地出讓金，住房稅更具有穩(wěn)定、持續(xù)、轉(zhuǎn)移支付的功能。從法理角度看，對(duì)豪華、奢侈型消費(fèi)征收特別消費(fèi)稅，體現(xiàn)的是社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的公平原則，是對(duì)其過(guò)度占用社會(huì)資源的一種補(bǔ)償。

　　2.加強(qiáng)金融工具創(chuàng)新。目前城市投資債券已經(jīng)有了一定的規(guī)模，而發(fā)行保障房建設(shè)債券則憂慮很多，主要是保障房還款保證問(wèn)題。考慮到將來(lái)我國(guó)住房存量稅的開(kāi)征，長(zhǎng)期貼現(xiàn)住房存量稅完全可以覆蓋保障房建設(shè)債券。另外，對(duì)于地方發(fā)行的債券和各類(lèi)城市投資債，規(guī)定一定比例專(zhuān)項(xiàng)投入保障房建設(shè)，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇。

　　3.運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)杠桿鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。可行的辦法是設(shè)立保障房發(fā)展建設(shè)基金，利用稅收杠桿鼓勵(lì)社會(huì)資本間接介入保障房建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)（個(gè)人、企業(yè)）捐贈(zèng)并予以應(yīng)稅抵扣。

　　4.利用商業(yè)資本擴(kuò)大保障房建設(shè)。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是制定“包容性規(guī)劃”，即任何商業(yè)性住宅建設(shè)都配建一定比例（15%—25%）的社會(huì)性、慈善性住宅，作為規(guī)劃許可的組成部分。這樣可以減少集中建設(shè)大規(guī)模保障房帶來(lái)的衍生社會(huì)問(wèn)題，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、犯罪等，同時(shí)也可以利用商業(yè)資本擴(kuò)大保障性住房規(guī)模。

　　以產(chǎn)權(quán)屬性公用為前提確定保障房種類(lèi)

　　目前我國(guó)各地保障房種類(lèi)千差萬(wàn)別，主要有經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房和廉租房，分別對(duì)應(yīng)不同的保障對(duì)象。從保障房的根本含義及其法理依據(jù)而言，僅有公租房和廉租房屬于保障性住房范疇，而帶有產(chǎn)權(quán)交易性質(zhì)并會(huì)產(chǎn)生資產(chǎn)交易價(jià)差的住房只是商品房的一種衍生形式。在過(guò)去幾年中，我國(guó)各地大力發(fā)展的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房，雖然在某種程度上減輕了地方政府的投入壓力，但其“雙軌制”運(yùn)行帶來(lái)的不公平也一直為人詬病。如果能夠確立保障房屬性為公用，那么保障房體系的保障對(duì)象就非常清晰，未來(lái)就只應(yīng)有廉租房和公租房?jī)深?lèi)保障房存在。前者是社會(huì)最低生活水平線下人群的住房保障，后者是低收入人群住房保障。因此，我國(guó)保障性住房只能保障公民基本住房權(quán)利，不能保障公民產(chǎn)權(quán)權(quán)利獲得。在現(xiàn)實(shí)政策操作上，應(yīng)考慮將在建的經(jīng)濟(jì)適用房并軌進(jìn)入公共租賃住房和廉租房體系，并盡量擴(kuò)大廉租房建設(shè)的資金投入，突出廉租房作為保障房體系的中心地位。

　　加強(qiáng)住房租賃市場(chǎng)規(guī)制

　　除了政府的公共投入外，一個(gè)良好的、多層次的住房保障體系還必須依靠住房市場(chǎng)規(guī)制，特別是租賃市場(chǎng)的建設(shè)與管制。然而，目前我國(guó)住房租賃市場(chǎng)是完全沒(méi)有管制的“自由契約”形式，產(chǎn)權(quán)人的議價(jià)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承租人，從而造成了租賃關(guān)系不穩(wěn)定、隨意漲價(jià)等問(wèn)題，這就大大壓制了私人租賃市場(chǎng)作為保障性住房體系補(bǔ)充的職能。因此，應(yīng)從以下兩方面加強(qiáng)住房租賃市場(chǎng)規(guī)制。

　　1.穩(wěn)定租房契約。我國(guó)的住房租賃合同基本以一年為限，承租人面臨巨大的不穩(wěn)定性。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，一旦簽訂住房租賃合同，承租人就事實(shí)上獲得了隱性的永久續(xù)租權(quán)，在不違反租賃條款約定內(nèi)容時(shí)，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)所有人能夠向法庭證明自住需求和出售時(shí)才可以解除租賃關(guān)系，且必須提前6個(gè)月告知。這樣的租賃契約管制，最大程度地保護(hù)了承租人的權(quán)利，這也是德國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)達(dá)的根本制度保障。

　　2.穩(wěn)定租金價(jià)格。目前我國(guó)租賃市場(chǎng)的關(guān)鍵癥結(jié)，一是大量空置投資性住房沒(méi)有投入租賃市場(chǎng)，二是租金價(jià)格持續(xù)上漲給租賃者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)壓力。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，政府指導(dǎo)性地確定城市租金價(jià)格上限，其定價(jià)依據(jù)是承租人家庭平均收入的30%，超過(guò)指導(dǎo)租金價(jià)格20%則出租人違法。我國(guó)可借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)制定住房租賃指導(dǎo)價(jià)格。

　　（作者為國(guó)家社科基金《成果要報(bào)》撰稿人、華東師范大學(xué)教授）