中國城市社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新研究

　　中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校烏云娜講師主持完成的國家社會科學(xué)基金項目《中國城市社區(qū)發(fā)展與制度創(chuàng)新》（批準(zhǔn)號為03CZZ005），最終成果為同名研究報告。課題組成員：張文萍、黎麗、徐永平。

　　圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，結(jié)合各地實際，加快建立健全與市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化社會相適應(yīng)的城市社區(qū)管理體制，是新形勢下推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的重要突破口。隨著社會結(jié)構(gòu)、社會組織、社會群體的分化和社會價值觀的變遷，城市社區(qū)日益成為各種社會群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織處、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載體，由此給城市社區(qū)發(fā)展帶來了發(fā)展和制度創(chuàng)新壓力。

　　創(chuàng)新社區(qū)管理體制，是貫徹“執(zhí)政為民”理念、促進(jìn)社會和諧、推動城市發(fā)展的重要途徑，是新形勢下推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的重要突破口。該成果在總結(jié)國內(nèi)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗和介紹國外社區(qū)發(fā)展做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)行比較研究；并對城市社區(qū)自然發(fā)展過程中出現(xiàn)的老街坊社區(qū)、單位社區(qū)和現(xiàn)代社區(qū)進(jìn)行對比，對目前我國城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀、亟待解決的問題及產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，提出社區(qū)管理體制改革的“雙強模式”，即通過政府自上而下的改革，理順城市管理體制，強力推動管理重心下移；通過推進(jìn)以塊為主的改革，理順左右關(guān)系，著力強化社區(qū)自治功能。并以此為基本理念，探討了城市社區(qū)發(fā)展的制度創(chuàng)新問題。

　　一、政府管理體制創(chuàng)新。轉(zhuǎn)換政府角色——是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的關(guān)鍵。一是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能：做到“讓位、歸位、到位”。轉(zhuǎn)變政府職能是在宏觀意義上實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)管理體制和運行機制創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是建立新型社區(qū)體制和機制的重要前提。換言之，政府職能的轉(zhuǎn)變和社區(qū)體制的建立是相輔相成的聯(lián)動過程，沒有政府權(quán)限的恰當(dāng)定位，沒有政府功能的不斷優(yōu)化，沒有政府機構(gòu)的有效運作，社區(qū)體制的建立便不能企望。社區(qū)建設(shè)的發(fā)展以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤岷捅Ｕ希�二者相互依存，互為依托。二是政府角色的定位：隨著基層民主政治的建設(shè)和社會的充分發(fā)育，我國社區(qū)建設(shè)的行政化特征必將日趨淡化，自治化和社會化特征將日益明顯。因而，如何從社區(qū)的本質(zhì)和內(nèi)涵出發(fā)，合理界定政府在社區(qū)中的角色與作用，將是我國社區(qū)改革和發(fā)展中需要長期研究的一個現(xiàn)實性問題。政府應(yīng)把握目標(biāo)的既定性與過程的漸進(jìn)性，找準(zhǔn)角色定位，切實貫徹好中央“有所為，有所不為”的要求，轉(zhuǎn)變政府的職能，避免在社區(qū)建設(shè)中陷入“社區(qū)是個筐，一切往里裝”的誤區(qū)。三是明確政府的主要職責(zé)：宏觀規(guī)劃，信息、政策引導(dǎo)，行政協(xié)調(diào)，財力支撐。政府要成為社區(qū)建設(shè)的發(fā)動者、社區(qū)建設(shè)的組織者與協(xié)調(diào)者、社區(qū)的培育者、社區(qū)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)者。

　　二、社區(qū)組織體制創(chuàng)新。構(gòu)建新型組織體系——是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的重點。從結(jié)構(gòu)和功能上對城市社區(qū)組織管理體制進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建新型的組織體制，應(yīng)從“縱向”和“橫向”兩個維度著力。現(xiàn)階段我國城市社區(qū)運行中存在的問題歸根結(jié)底是縱向聯(lián)結(jié)、橫向分割的組織結(jié)構(gòu)與社區(qū)主體多元化、需求多樣化和功能綜合化之間的矛盾，而僵硬的行政單一化運行機制又是引發(fā)和激化這種矛盾的主要原因。這種機制不僅使社區(qū)運行經(jīng)常受到行政條塊沖突的掣肘，而且極大地抑制了社區(qū)內(nèi)源動力的產(chǎn)生。因此要理順組織關(guān)系，使社區(qū)運行動力從單一化轉(zhuǎn)向多元化、從外源式轉(zhuǎn)向內(nèi)源式。只有這樣，才能逐步形成各種組織縱橫聯(lián)結(jié)、不同主體分工合作和多元互動的社區(qū)運行格局。包括：如何通過從縱向上突破“街道”行政區(qū)的限制，理順街道行政區(qū)與社區(qū)、行政管理事務(wù)與社會管理事務(wù)的關(guān)系；如何發(fā)揮社區(qū)組織要素的社會性功能；如何在城市組織管理體制上實現(xiàn)我國城市社區(qū)與政府“共治”模式；如何進(jìn)一步整合行政力量，理順社區(qū)管理體制，尋找出社區(qū)發(fā)展的突破口，建立新型的城市基層管理體制和社會政治穩(wěn)定機制，切實做到體制創(chuàng)新。

　　三、社區(qū)運行機制創(chuàng)新。構(gòu)建新型運行機制——是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的核心。社區(qū)運行機制創(chuàng)新的核心應(yīng)該是按照經(jīng)濟和社會發(fā)展新形勢的要求，結(jié)合各城市社區(qū)建設(shè)的實踐， 推進(jìn)政府與社區(qū)關(guān)系的創(chuàng)新，建立新型的政府與社區(qū)關(guān)系；推進(jìn)社區(qū)自身運行機制的創(chuàng)新，尤其是居民參與機制的創(chuàng)新；使居民適應(yīng)由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，積極參與社區(qū)建設(shè)，推動社區(qū)的發(fā)展；理順社區(qū)機構(gòu)與物業(yè)組織以及其他社會中介組織的關(guān)系，完善社區(qū)自治的法律制度，加強政府與社區(qū)機構(gòu)以及居民與社區(qū)機構(gòu)的協(xié)調(diào)，形成一種新型的協(xié)調(diào)機制。

　　特別值得注意的是，目前城市社區(qū)出現(xiàn)了一些完全不同于傳統(tǒng)居委會和單位管理方式的因素。物業(yè)管理公司、業(yè)主大會、業(yè)主委員會以及社區(qū)內(nèi)的一些自發(fā)的團體（如運動，休閑等）都是新生的事物，有著不同的運作邏輯和方式。由于分散的眾多業(yè)主之間缺乏有效的組織和協(xié)調(diào)機制，從而引發(fā)出一系列業(yè)主和開發(fā)商/物業(yè)公司之間的矛盾，表現(xiàn)形式多種多樣。要妥善解決好業(yè)主和開發(fā)商、物業(yè)公司之間的矛盾，乃至業(yè)主和政府部門（如規(guī)劃部門、街道辦事處、公安部門等）之間的矛盾。

　　四、社區(qū)管理模式創(chuàng)新。構(gòu)建新型管理模式——是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的基礎(chǔ)。加強與改善中國的城市社區(qū)管理?，其根本出路就在于深化城市改革，逐步擺脫歷史遺留問題的羈絆，最終建立新型城市社區(qū)管理模式。鑒于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型這一特殊背景下城市社區(qū)建設(shè)的特殊性，以及中國歷史文化傳統(tǒng)對當(dāng)今社區(qū)建設(shè)的文化心理層面的深刻影響，要以國際視野從理論和實踐的結(jié)合上重新審視關(guān)于我國城市社區(qū)建設(shè)的總體思路和目標(biāo)模式，建立規(guī)范合理的社區(qū)組織管理構(gòu)架，創(chuàng)新社區(qū)管理模式。但決不照搬照抄外國的社區(qū)理論，也不囿于現(xiàn)成論點，而是以一種新的眼光和思考，大膽創(chuàng)新中國城市社區(qū)建設(shè)理論，核心是推進(jìn)“政府—服務(wù)型”模式向“自治—服務(wù)型”模式轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向政府與社會的“共治”模式。

　　五、社區(qū)黨建工作機制創(chuàng)新。構(gòu)建新型黨建工作機制——是創(chuàng)新社區(qū)管理體制的導(dǎo)航。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社區(qū)建設(shè)有別于西方國家社區(qū)發(fā)展最顯著的標(biāo)志之一。在和諧社區(qū)建設(shè)實踐中，我們堅持發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強黨對社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，并不意味著黨對社區(qū)具體事務(wù)的干預(yù)，而是要為社區(qū)建設(shè)導(dǎo)航，使之不偏離社會主義發(fā)展的大方向。加強黨對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的是搞好社區(qū)黨建工作。也就是由缺少黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的社區(qū)向加強黨的基層組織建設(shè)的社區(qū)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)社區(qū)黨建工作機制的創(chuàng)新。即：實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建、共同發(fā)展的區(qū)域性黨建工作聯(lián)動機制；實現(xiàn)由單一的行政命令式向雙向的互動式轉(zhuǎn)變，完善社區(qū)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制；建立以服務(wù)居民為立足點，以志愿者活動為主要形式，充分體現(xiàn)先鋒模范作用的社區(qū)黨員教育管理機制。

　　以上五種城市社區(qū)發(fā)展的制度創(chuàng)新，具有一定的實際應(yīng)用價值。主要體現(xiàn)在：一是從理論和實踐的結(jié)合上揭示了政府—社區(qū)—居民的互動關(guān)系，為社區(qū)發(fā)展提供了理論參考。二是對我國社區(qū)建設(shè)及西方社區(qū)建設(shè)成功經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的總結(jié)的基礎(chǔ)上，找出了規(guī)律性的一面——中國城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式選擇，為今后社區(qū)發(fā)展提供了新的視角。三是通過深入地調(diào)查研究，找出了社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新中存在的深層次問題和障礙因素，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新提供了切實可行的思路和對策。