中國城市社區發展與制度創新研究

　　中共內蒙古自治區委黨校烏云娜講師主持完成的國家社會科學基金項目《中國城市社區發展與制度創新》（批準號為03CZZ005），最終成果為同名研究報告。課題組成員：張文萍、黎麗、徐永平。

　　圍繞全面建設小康社會的奮斗目標，結合各地實際，加快建立健全與市場經濟和現代化社會相適應的城市社區管理體制，是新形勢下推進社區建設的重要突破口。隨著社會結構、社會組織、社會群體的分化和社會價值觀的變遷，城市社區日益成為各種社會群體的集聚區、各種利益關系的交織處、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載體，由此給城市社區發展帶來了發展和制度創新壓力。

　　創新社區管理體制，是貫徹“執政為民”理念、促進社會和諧、推動城市發展的重要途徑，是新形勢下推進社區建設和社區發展的重要突破口。該成果在總結國內社區建設經驗和介紹國外社區發展做法的基礎上，進行比較研究；并對城市社區自然發展過程中出現的老街坊社區、單位社區和現代社區進行對比，對目前我國城市社區建設的現狀、亟待解決的問題及產生的原因進行分析，提出社區管理體制改革的“雙強模式”，即通過政府自上而下的改革，理順城市管理體制，強力推動管理重心下移；通過推進以塊為主的改革，理順左右關系，著力強化社區自治功能。并以此為基本理念，探討了城市社區發展的制度創新問題。

　　一、政府管理體制創新。轉換政府角色——是創新社區管理體制的關鍵。一是要進一步轉變政府職能：做到“讓位、歸位、到位”。轉變政府職能是在宏觀意義上實現社區建設管理體制和運行機制創新的關鍵環節，也是建立新型社區體制和機制的重要前提。換言之，政府職能的轉變和社區體制的建立是相輔相成的聯動過程，沒有政府權限的恰當定位，沒有政府功能的不斷優化，沒有政府機構的有效運作，社區體制的建立便不能企望。社區建設的發展以政府職能轉變為前提和保障，二者相互依存，互為依托。二是政府角色的定位：隨著基層民主政治的建設和社會的充分發育，我國社區建設的行政化特征必將日趨淡化，自治化和社會化特征將日益明顯。因而，如何從社區的本質和內涵出發，合理界定政府在社區中的角色與作用，將是我國社區改革和發展中需要長期研究的一個現實性問題。政府應把握目標的既定性與過程的漸進性，找準角色定位，切實貫徹好中央“有所為，有所不為”的要求，轉變政府的職能，避免在社區建設中陷入“社區是個筐，一切往里裝”的誤區。三是明確政府的主要職責：宏觀規劃，信息、政策引導，行政協調，財力支撐。政府要成為社區建設的發動者、社區建設的組織者與協調者、社區的培育者、社區發展的宏觀指導者。

　　二、社區組織體制創新。構建新型組織體系——是創新社區管理體制的重點。從結構和功能上對城市社區組織管理體制進行調整，構建新型的組織體制，應從“縱向”和“橫向”兩個維度著力。現階段我國城市社區運行中存在的問題歸根結底是縱向聯結、橫向分割的組織結構與社區主體多元化、需求多樣化和功能綜合化之間的矛盾，而僵硬的行政單一化運行機制又是引發和激化這種矛盾的主要原因。這種機制不僅使社區運行經常受到行政條塊沖突的掣肘，而且極大地抑制了社區內源動力的產生。因此要理順組織關系，使社區運行動力從單一化轉向多元化、從外源式轉向內源式。只有這樣，才能逐步形成各種組織縱橫聯結、不同主體分工合作和多元互動的社區運行格局。包括：如何通過從縱向上突破“街道”行政區的限制，理順街道行政區與社區、行政管理事務與社會管理事務的關系；如何發揮社區組織要素的社會性功能；如何在城市組織管理體制上實現我國城市社區與政府“共治”模式；如何進一步整合行政力量，理順社區管理體制，尋找出社區發展的突破口，建立新型的城市基層管理體制和社會政治穩定機制，切實做到體制創新。

　　三、社區運行機制創新。構建新型運行機制——是創新社區管理體制的核心。社區運行機制創新的核心應該是按照經濟和社會發展新形勢的要求，結合各城市社區建設的實踐， 推進政府與社區關系的創新，建立新型的政府與社區關系；推進社區自身運行機制的創新，尤其是居民參與機制的創新；使居民適應由“單位人”向“社會人”的轉變，積極參與社區建設，推動社區的發展；理順社區機構與物業組織以及其他社會中介組織的關系，完善社區自治的法律制度，加強政府與社區機構以及居民與社區機構的協調，形成一種新型的協調機制。

　　特別值得注意的是，目前城市社區出現了一些完全不同于傳統居委會和單位管理方式的因素。物業管理公司、業主大會、業主委員會以及社區內的一些自發的團體（如運動，休閑等）都是新生的事物，有著不同的運作邏輯和方式。由于分散的眾多業主之間缺乏有效的組織和協調機制，從而引發出一系列業主和開發商/物業公司之間的矛盾，表現形式多種多樣。要妥善解決好業主和開發商、物業公司之間的矛盾，乃至業主和政府部門（如規劃部門、街道辦事處、公安部門等）之間的矛盾。

　　四、社區管理模式創新。構建新型管理模式——是創新社區管理體制的基礎。加強與改善中國的城市社區管理?，其根本出路就在于深化城市改革，逐步擺脫歷史遺留問題的羈絆，最終建立新型城市社區管理模式。鑒于我國經濟轉軌、社會轉型這一特殊背景下城市社區建設的特殊性，以及中國歷史文化傳統對當今社區建設的文化心理層面的深刻影響，要以國際視野從理論和實踐的結合上重新審視關于我國城市社區建設的總體思路和目標模式，建立規范合理的社區組織管理構架，創新社區管理模式。但決不照搬照抄外國的社區理論，也不囿于現成論點，而是以一種新的眼光和思考，大膽創新中國城市社區建設理論，核心是推進“政府—服務型”模式向“自治—服務型”模式轉變，由政府主導型轉向政府與社會的“共治”模式。

　　五、社區黨建工作機制創新。構建新型黨建工作機制——是創新社區管理體制的導航。堅持中國共產黨的領導是我國社區建設有別于西方國家社區發展最顯著的標志之一。在和諧社區建設實踐中，我們堅持發揮黨組織的領導核心作用，加強黨對社區建設的領導，并不意味著黨對社區具體事務的干預，而是要為社區建設導航，使之不偏離社會主義發展的大方向。加強黨對社區的領導，最重要的是搞好社區黨建工作。也就是由缺少黨的領導核心的社區向加強黨的基層組織建設的社區轉變，推進社區黨建工作機制的創新。即：實現資源共享、優勢互補、共駐共建、共同發展的區域性黨建工作聯動機制；實現由單一的行政命令式向雙向的互動式轉變，完善社區黨建工作的領導協調機制；建立以服務居民為立足點，以志愿者活動為主要形式，充分體現先鋒模范作用的社區黨員教育管理機制。

　　以上五種城市社區發展的制度創新，具有一定的實際應用價值。主要體現在：一是從理論和實踐的結合上揭示了政府—社區—居民的互動關系，為社區發展提供了理論參考。二是對我國社區建設及西方社區建設成功經驗進行系統科學的總結的基礎上，找出了規律性的一面——中國城市社區建設的目標模式選擇，為今后社區發展提供了新的視角。三是通過深入地調查研究，找出了社區建設創新中存在的深層次問題和障礙因素，為進一步推進社區建設創新提供了切實可行的思路和對策。