加快我國農(nóng)業(yè)用水制度改革的對策建議

　　河北省社科院彭建強(qiáng)研究員主持的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“自主管理灌區(qū)與農(nóng)業(yè)用水制度改革研究”（批準(zhǔn)號為02BJY082），其最終成果為同名研究報告。課題組成員有：唐丙元、石云平、李宏民、趙紅霞、陳建偉、宋東升、張漢軍、朱國發(fā)。

　　一、我國農(nóng)業(yè)用水制度的現(xiàn)狀分析

　　中國是一個貧水大國，水資源短缺已成為新世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資源“瓶頸”，也是制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。農(nóng)業(yè)是全社會用水大戶，節(jié)水首先應(yīng)從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開始。建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)，不僅僅是工程技術(shù)問題，更是用水制度和管理體制問題。目前我國水利設(shè)施主要屬于國家和集體所有，由政府專業(yè)部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管護(hù)和運(yùn)行，這基本上是計劃經(jīng)濟(jì)體制下管理模式的延續(xù)。由于產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)行機(jī)制不健全，水利設(shè)施有人建無人管、年久失修、運(yùn)行效率低等問題越來越突出，財政包袱越來越重。

　　在農(nóng)業(yè)用水制度的改革探索中，雖然已出現(xiàn)一些小型水利設(shè)施拍賣等新形式，但由于不成體系、組織性差、不易管理，農(nóng)民缺乏廣泛參與的積極性，難以大范圍推廣。一些大中型水利設(shè)施，由于各級財政投入不足和水管單位效益差，維護(hù)和運(yùn)行十分困難，有些工程設(shè)施已經(jīng)到了癱瘓的邊緣，迫切需要既能減輕國家負(fù)擔(dān)、增加水管單位效益，又能實(shí)現(xiàn)節(jié)水目的、提高灌溉效益的農(nóng)業(yè)用水管理新模式。近年來，水價改革的呼聲日益高漲，然而農(nóng)業(yè)水價改革和收費(fèi)在實(shí)際工作中困難重重，其關(guān)鍵是沒有建立起與之相適應(yīng)的組織管理模式和經(jīng)營機(jī)制，在灌溉制度上還沒有解決吃“大鍋水”問題�！按箦佀�”問題不僅引發(fā)水利設(shè)施投入、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)行上的一系列問題，而且導(dǎo)致水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，加重了我國水資源短缺危機(jī)。

　　二、自主管理灌區(qū)建設(shè)的理論框架和組織模式

　　根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)用水制度和管理模式的改革方向是“用水戶參與灌溉管理”和“灌溉管理權(quán)限的移交（從政府移交給用水者）”。自主管理灌區(qū)就是在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情和農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，在改革實(shí)踐中形成的一種新的農(nóng)業(yè)灌溉管理模式。自主管理灌區(qū)是按水文經(jīng)濟(jì)區(qū)域組建、自主管理、面向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立目標(biāo)的供水與用水經(jīng)營管理體系，由供水公司和農(nóng)民用水者協(xié)會構(gòu)成（在井灌區(qū)也可只有農(nóng)民用水者協(xié)會構(gòu)成）。供水公司作為供水方負(fù)責(zé)管理水源工程、骨干輸水渠道和供水，農(nóng)民用水者協(xié)會作為用水方負(fù)責(zé)支（斗）渠以下工程的管護(hù)與農(nóng)田灌溉，兩者通過合同關(guān)系開展供水與用水業(yè)務(wù)。與傳統(tǒng)灌區(qū)管理模式相比，自主管理灌區(qū)的特點(diǎn)是：按市場機(jī)制進(jìn)行商品水交易；農(nóng)民用水戶參與灌區(qū)的管理；供水公司和農(nóng)民用水者協(xié)會都具有法人地位；面向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立目標(biāo)；運(yùn)作規(guī)范等。

　　三、加快我國農(nóng)業(yè)用水制度改革的思路與對策

　　我國農(nóng)業(yè)用水制度改革的基本思路應(yīng)是：以自主管理灌區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，按照“政府調(diào)控、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民參與”的原則，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水制度改革和管理模式創(chuàng)新，建立和完善用水市場，發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化農(nóng)民參與灌溉管理，提高農(nóng)業(yè)用水的組織化程度和灌溉效率。

　　第一，按照自主管理灌區(qū)的組織模式和要求，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉管理模式的創(chuàng)新。一是對現(xiàn)有供水機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化改革，積極籌建農(nóng)業(yè)供水公司。從改革方向和目標(biāo)來看，應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，組建規(guī)范的農(nóng)業(yè)供水公司，獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧。但目前，完全企業(yè)化改革還難以一步到位，可先按照“事業(yè)單位、企業(yè)化經(jīng)營”的原則，對現(xiàn)有政府職能部門的供水機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，組建供水單位。這種供水單位保留事業(yè)單位性質(zhì)，但要實(shí)行獨(dú)立核算和獨(dú)立經(jīng)營。供水公司（單位）成立后要執(zhí)行特許經(jīng)營，須經(jīng)水資源主管部門的評估授權(quán)，才能開展供水經(jīng)營業(yè)務(wù)。二是積極組建農(nóng)民用水者協(xié)會（合作組織），讓廣大農(nóng)民參與用水管理，提高農(nóng)業(yè)用水的組織化程度和對農(nóng)田水利設(shè)施的管理與維護(hù)水平。農(nóng)民通過協(xié)會參與農(nóng)業(yè)用水的市場交易，并負(fù)責(zé)部分水利設(shè)施的維護(hù)管理與農(nóng)田灌溉管理。從實(shí)際情況看，組建農(nóng)民用水者協(xié)會的組織成本（交易成本）較高，已組建的協(xié)會在民主管理和運(yùn)行方面還很不規(guī)范。國家應(yīng)盡快制訂農(nóng)民合作組織法，賦予農(nóng)民用水者協(xié)會的合法地位，并保障其健康發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行。同時要積極總結(jié)自主管理灌區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在改進(jìn)提高的基礎(chǔ)上，搞好示范推廣。

　　第二，積極推進(jìn)水價改革，建立水價市場調(diào)節(jié)機(jī)制。要按照“有效供應(yīng)、成本補(bǔ)償、合理收益、激勵節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展”的原則，建立靈活的水價調(diào)節(jié)機(jī)制。明確水價由各級物價部門會同水行政管理部門核定和調(diào)整，把水價納入到商品價格管理軌道上來，政府不再直接確定水價，只對關(guān)系國計民生的水價進(jìn)行調(diào)控限價。對實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革的供水公司的水價要逐步放開，由供水經(jīng)營者與用水者協(xié)會協(xié)商定價，實(shí)現(xiàn)市場調(diào)節(jié)。物價部門會同水行政管理部門分類核定用水限價，進(jìn)行宏觀調(diào)控。此外，在條件成熟的地區(qū)實(shí)施限額定價機(jī)制，即對限額內(nèi)用水實(shí)行低價，超額用水實(shí)行高價，鼓勵節(jié)約用水。

　　第三，完善配套設(shè)施和配套體系建設(shè)，為農(nóng)業(yè)用水制度改革提供保障。一是要完善計量、監(jiān)控、調(diào)配等支撐市場化改革的硬件設(shè)施建設(shè)。二是要進(jìn)一步完善各項(xiàng)法律、法規(guī)，改善水市場的法制環(huán)境。盡快制訂農(nóng)田灌溉法、供水公司法、農(nóng)民合作組織法、水環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)用水制度改革提供軟件支撐。三是要調(diào)整政府投資的方向和重點(diǎn)。政府要充分利用WTO框架下的“綠箱政策”，配合農(nóng)業(yè)用水制度改革，加大對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在加大投入的同時，適當(dāng)轉(zhuǎn)變投入方向和重點(diǎn)。從直接投資興建水利設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)社會資本興辦水利，從全方位投資水利設(shè)施轉(zhuǎn)向重點(diǎn)扶持貧困地區(qū)和節(jié)水設(shè)施，從扶持水行政主管部門轉(zhuǎn)向扶持農(nóng)民用水者協(xié)會等非政府組織。此外，要進(jìn)一步加大惠農(nóng)政策的實(shí)施力度，增加對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，提高農(nóng)民對水價的承受能力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)業(yè)用水制度改革創(chuàng)造條件。